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虛假婚姻登記撤銷雙軌制初探

作者:未知

  【摘 要】2003年以前我國的虛假婚姻登記撤銷機制是雙軌制,即既可以通過行政機關撤銷,也可以通過人民法院撤銷。2003年《婚姻登記管理條例》取消了行政機關自行糾正權,采取單軌撤銷機制,即虛假婚姻登記只可以通過人民法院撤銷。單軌制的現實運行中存在諸多問題:增加當事人維權的成本;降低了糾正違法行政行為的效率;浪費司法資源;沖擊行政訴訟的基本原則;有懶政怠政的嫌疑等等。虛假婚姻登記應分為普通瑕疵婚姻登記和特別瑕疵婚姻登記兩大類,普通瑕疵婚姻登記走行政撤銷程序,特別瑕疵婚姻登記走司法撤銷程序,這就是虛假婚姻登記撤銷雙軌制。
  【關鍵詞】虛假婚姻登記;行政撤銷;行政訴訟
  
   《中國青年報》2019年1月18日號刊載了《這個未婚姑娘千里之外“被結婚”,誰來管管?》一文,該文報道了這樣一個事件:一位3年前丟失身份證24歲廣西未婚姑娘梁鈺娟居然收到了來自河南安陽法院的離婚傳票,當梁鈺娟“被結婚”的事實被經調查核實清楚后,安陽市龍安區民政局卻以民政部門無撤銷權為由拒絕撤銷該虛假婚姻登記,梁鈺娟由于無力負擔高額跨省行政訴訟的相關費用而陷入困境。經檢索,國內近年來此類案件呈現出高發狀態。
   通過此類案件,讓我們產生了一系列疑問:為什么民政機關機關不能撤銷自己錯誤的婚姻登記?為什么現行的相關制度禁止民政機關糾正自己的違法行為?現行的婚姻登記撤銷機制(單純通過司法渠道撤銷)是否具有足夠合理性?是否契合了當下簡政便民的改革方向?……
  一、虛假婚姻登記撤銷制的歷史變遷:從雙軌制到單軌制
   梳理歷史可以發現,我國虛假的婚姻登記撤銷機制經歷了一個從雙軌制到單軌制的歷史過程。2003年以前我國的虛假婚姻登記撤銷機制是雙軌制,即既可以通過行政機關撤銷,也可以通過人民法院撤銷。1994年《婚姻登記管理條例》第二十五條規定:“申請婚姻登記的當事人弄虛作假、騙取婚姻登記的,婚姻登記管理機關應當撤銷婚姻登記”,依此,對于瑕疵婚姻登記,當事人既可以申請民政機關撤銷,也可以依照《行政訴訟法》通過行政訴訟加以撤銷。
   經過多年的實踐,理論界和實務界發現《婚姻登記管理條例》第二十五條賦予行政機關自行糾正權的做法存在諸多問題:第一,行政機關自行撤銷瑕疵婚姻登記不利于穩定婚姻關系;第二,行政機關自行撤銷瑕疵婚姻登記不利于打擊重婚違法行為;第三,由于缺乏足夠的調查手段,行政機關自行撤銷權難以落到實處。鑒于此,學界倡導取消行政機關自行糾正權,采取單軌撤銷機制,即虛假婚姻登記只可以通過人民法院撤銷。這一建議受到了立法者的高度關注,并于2003年變成現實。
   2003年以后我國的婚姻登記撤銷機制是單軌制:先是2003年《婚姻登記管理條例》刪除舊條例第二十五條,從法律上取消了民政機關的“自糾”權限;后是民政部的部門規章禁止了民政機關的“自糾”權力,2003年民政部的《婚姻登記工作暫行規范》第四十六條明確規定:“除受脅迫結婚之外,以任何理由請求宣告婚姻無效或者撤銷婚姻的,婚姻登記機關不予受理。”依此,對于瑕疵婚姻登記,當事人只能依照《行政訴訟法》通過行政訴訟加以撤銷。
  二、虛假婚姻登記撤銷單軌制之問題:五大困境
   婚姻登記撤銷從雙軌制到單軌制的變遷有三大合理性:第一,有利于防范行政權濫用破壞婚姻關系的穩定性;第二,有利于彌補民政機關調查取證能力不足的問題;第三,有利于杜絕利用撤銷規避重婚違法責任的現象。
   但是這種一刀切的做法也有五大不合理之處:第一,增加當事人維權的成本;第二,降低了糾正違法行政行為的效率;第三,浪費司法資源。當某些虛假婚姻登記事實清楚、證據充分時,依舊要通過行政訴訟途徑解決這無疑是濫用司法資源;第四,沖擊行政訴訟的基本原則。由于婚姻登記機關承擔的是形式審查義務,因此造成虛假登記并不意味著民政機關審查行為違法,因此最終的撤銷判決與合法性審查原則相沖突。第五,有懶政怠政的嫌疑。婚姻登記過程中的瑕疵形形色色,認可哪些、不認可哪些撤銷理由更有利婚姻關系的穩定,按道理專業的民政機關更有判斷力,但是單軌制將所有的判斷責任全部推給人民法院,將司法官變成行政官,民政部門似乎有“甩包袱”嫌疑。一言以弊之,運行了16年的婚姻登記撤銷單軌機制到了該系統反思和變革的時候了。
  三、虛假婚姻登記撤銷單軌制困境之成因:形式審查
   造成虛假婚姻登記撤銷單軌制五大困境的根本原因是婚姻登記采取的形式審查機制。所謂形式審查,是指行政機關僅對申請材料的形式要件是否具備進行的審查,即審查其申請材料是否齊全,是否符合法定形式。對于申請材料的真實性、合法性不作審查。形式審查的對稱是實質審查。所謂實質審查,是指行政機關不僅要對申請材料的要件是否具備進行審查,還要對申請材料的實質內容是否符合條件進行審查。造成婚姻登記撤銷訴求增加的根本原因是2003年修訂的《婚姻登記管理條例》對婚姻登記審查由實質審查轉變為形式審查:1994年《婚姻登記管理條例》婚姻登記除需要戶口證明、居民身份證之外,所在單位、村民委員會或者居民委員會還要出具婚姻狀況的證明,2003年《婚姻登記管理條例》僅需要戶口證明、居民身份證、本人無配偶以及當事人沒有直系血親和三代以內旁系血親關系的簽字聲明。婚姻成立的實質要件與登記機關審核形式化間的巨大差異,給瑕疵婚姻登記留下了巨大的空間,這直接造成2003年以來我國婚姻登記撤銷訴求呈現出持續走高的態勢。
  四、虛假婚姻登記撤銷之域外經驗
   對于虛假婚姻登記的撤銷,世界各國的做法各不相同:在德國對于有違反結婚程序性要件的情形,《德國民法典》第1310條規定了瑕疵婚姻的補正規則,其并沒有“一刀切”地認為違反結婚程序要件的婚姻一定違法,而是給予瑕疵婚姻以可補正的效力。日本對于具有合意又進行了申報僅違反結婚程序性要件的婚姻,承認了其合法婚姻的效力。在意大利,結婚證書未能載入結婚登記冊或未進行結婚預告的情形采取的是補正主義規則,不可以依此宣告婚姻無效或可撤銷。瑞士對于欠缺婚姻形式要件的瑕疵婚姻也采取了區別對待的態度,而非一概地否認其婚姻效力。對于違反結婚程序要件的婚姻,香港原則上認為該類婚姻因程序違法而不具有合法婚姻的效力, 但是在具體的案件審理中又充分考慮到了例外的情形:對信賴利益的保護和平等原則的追求。   五、虛假婚姻登記撤銷新雙軌制之構想
   所謂虛假婚姻登記撤銷新雙軌制是指虛假婚姻登記既可以通過行政機關撤銷,也可以通過人民法院撤銷。新雙軌制不同于舊雙軌制的關鍵在于前者的制度設計關注并解決了以下三個方面的問題:第一,哪些瑕疵婚姻登記的事實查明適宜由行政機關承擔;第二,哪些瑕疵婚姻登記撤銷不會對第三人利益產生明顯影響,因此可以由行政機關自行撤銷;第三,哪些瑕疵婚姻登記撤銷不會對婚姻關系中值得保護的的信賴利益產生明顯影響,因此可以由行政機關自行撤銷。
   新型婚姻登記撤銷雙軌機制并非是空穴來風的空想,而是具有現實基礎的。雖然當前的行政法規和部門規章禁止民政機關撤銷除脅迫婚姻以外的瑕疵婚姻登記,但是現實中卻存在事實上的雙軌制,即民政機關可以在特定情況下自行撤銷婚姻登記。其具體形態主要有兩種:第一,瑕疵婚姻登記提起行政訴訟,法院查明虛假登記事實后,民政機關主動撤銷婚姻登記換取原告撤訴(例如左志平訴灌南縣民政局案,2008南行初字第0015號);第二,瑕疵婚姻登記媒體關注,經媒體查明虛假登記事實后,上級行政機關責令原登記機關撤銷婚姻登記(例如梁鈺娟事件,新浪新聞2019年1月18日的后續報道為《未婚姑娘“被結婚”續:民政局將啟動調查撤銷程序》)。
   由此可見,貫徹“司法的歸司法,行政的歸行政”的理念,這是現實的需要,這種現實的需求呼喚法學理論研究的回應、引導和總結,新型婚姻登記撤銷雙軌機制就是這種回應的嘗試。新型婚姻登記撤銷雙軌機制之所以“新”,在于它是在吸收了婚姻登記撤銷單軌制合理性基礎上的雙軌制。為此,我們認為,應該在梳理各類案例的基礎上,把除脅迫婚姻以外的瑕疵婚姻登記分為兩大類:(一)普通瑕疵婚姻登記。主要包括兩種情形:第一,事實容易查清的虛假婚姻登記,且撤銷登記不具有明顯的外部性,不會對第三人利益產生明顯影響;第二,事實容易查清的虛假婚姻登記,且撤銷登記行為沒有損害婚姻關系中值得保護的的信賴利益。普通瑕疵婚姻登記由原登記機關撤銷;(二)特別瑕疵婚姻登記。主要包括兩種情形:第一,事實不容易查清的虛假婚姻登記,撤銷登記具有明顯的外部性,會對第三人利益產生明顯影響;第二,事實不容易查清的虛假婚姻登記,撤銷登記行為可能損害婚姻關系中值得保護的的信賴利益。第三,其他瑕疵婚姻登記。特別瑕疵婚姻登記通過行政訴訟的特別訴訟程序撤銷。普通瑕疵婚姻登記走行政撤銷程序,特別瑕疵婚姻登記走司法撤銷程序,這就是“婚姻登記撤銷雙軌機制”的初步構想。
   總體而言,虛假婚姻登記撤銷雙軌制契合了政府減政、便民、全面深化改革的背景,有利完善行政機關自我監督、降低公民維權成本,提升行政登記糾錯效率、發揮行政官的專業優勢、節約司法資源,具有制度優越性,代表了歷史的方向。
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