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      治理取向、項目制與社會組織發展:一項經驗研究

      作者:未知

        內容提要 持續性的經濟與社會改革推動中國政府不斷調整社會組織發展策略,在社會服務項目制的推進下,社會組織發展呈現出新的特征與變化。為進一步深入分析治理取向和制度環境對于社會組織運轉的影響,文章運用國家中心這一理論視角,以安老類社會組織為研究對象,分析政府治理取向及項目制對社會組織發展的影響。研究發現,在項目的執行過程中,不同層級政府對于項目制的認識存在很大差異,表現出行為上的左右搖擺。在高層的模糊政策導向下,市級政府傾向于選擇性賦權的行動策略,基層政府則傾向于可控式發展的行動策略。政府復雜的角色設定導致項目制對于社會組織的影響呈現正、負二個面向。社會組織在加強專業性、獲得社會認同、打造服務品牌等方面取得進展。然而,社會組織異化問題也日益凸顯,其自主精神被削弱,組織專業發展方向被扭曲,并徘徊于公共責任與服從責任的窠臼之中。
        關鍵詞 治理結構 項目制 社會組織 發展
        〔中圖分類號〕C912.2 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X(2019)05-0119-10
        一、問題提出
        在社會轉型的推動之下,國家的宏觀治國理念與政治語境發生了變化,通過改革舊有的行政管理體制,中央與各級地方政府逐漸將工作重心轉移到轉變政府職能與社會建設的主題上來。在社會治理模式創新、非營利組織體制改革等一系列政治話語的引導下,各種以“大社會、小政府”為發展目標的政府改革運動在我國很多地區方興未艾,通過推行公共服務項目制,與社會組織建立合作關系,實現基層治理轉型已成為其中典型的制度創新行為,并對政府與社會組織關系帶來了不容忽視的影響,由此帶來的重要問題是:在國家居于權力格局核心位置的宏觀制度背景下,由地方政府主導推進的項目制會給社會組織帶來哪些新變化?
        既有研究意識到中國政府并非高度內聚統一的結構體,不同層級的政府有其各自的利益考量,具體到中國公共政策制定和執行上,則是在行政層級或政策執行空間上缺乏一致性,針對中央政府的政策與指令,地方政府可能采取規避或扭曲行為。進言之,在我國的社會治理進程中,政府內部在行為選擇上也存在差異,不同層級政府之間并非協調統一的關系,存在利益及角色上的分化與矛盾。①因此政府對待社會組織的態度、行為策略與實踐上存在很大差異,這形塑了獨特的社會治理體系結構與特征。有研究從“國家中心”的視角出發,將國家落實為具體的治理取向與制度環境。②在治理取向上,中國政府在社會組織發展進程中扮演的角色是很復雜的,政府對社會組織持有激勵與控制并存的姿態;在具體的制度安排上,政府設置規章辦法作用于社會組織發展,其后果有些在設計之中,也有意料之外的結局。其中,項目制項目制是繼“單位制”后能夠將國家內部、國家與社會領域統合起來的最重要的國家治理模式,項目制通過轉移支付的方式來解決基層公共服務的問題,以“發包”“打包”和“抓包”的分級運作方式,以“錦標賽”的形式集中調配人力、資金,實現多線動員。作為政府調用社會組織資源的核心機制,對社會組織發展產生了深遠的影響。有文獻就提到,運用項目制可以推進社會組織發育,同時,也能引導社會組織參與到社會建設的過程中來。高紅:《社區社會組織參與社會建設的模式創新與制度保障》,《社會科學》2011年第6期。項目制在形塑利益主體行動邏輯的同時也改變了他們之間的關系:政府與社會組織從“依附控制型”變為“依附合作型”,社會組織與社區從“親密型”變為“疏離型”。項目化運作在促進社會組織凸顯理性治理、績效優先優勢的同時,也顯示出社會組織對社區的嵌入性不夠、可持續發展不足、發展均衡性受限等缺憾。張瓊文、韋克難、陳家建:《項目化運作對社區社會組織發展的影響》,《城市問題》2015年第11期。
        在復雜的治理取向之下,項目制作為一種重要的制度安排,對于社會組織發展產生了什么影響?基于一項個案研究,本文運用“國家中心”的理論分析視角,以治理取向為切入點,更細微地分析項目制這一具體制度設計對于社會組織運轉的影響。
        
        二、文獻述評
        1.宏觀理論視角
        在相當多的理論思考中,政府所扮演的角色常常被過于簡化,成為一個在規范上具有好或壞的意義,權力格局上表現為弱勢或強勢,立場上采取壓制或支持態度的主體。紀鶯鶯:《治理取向與制度環境:近期社會組織研究的國家中心轉向》,《浙江學刊》2016年第3期。有研究據此主張政府與社會組織之間生成妥協、滲透或調和共生的互動關系模式,也有研究認為政府對社會組織的控制以及社會組織反抗衍生出二者之間的對抗沖突模式。周曉虹:《全面深化改革的社會路徑》,《南京社會科學》2015年第2期。這樣一來,政府就被簡單化地理解為強勢支配者或與社會對立的壓制者,反映到宏觀理論視角上則是公民社會與法團主義兩大競爭性分析框架。這兩種視角強調在一國的政治與權力配置層面上思考問題,側重于國家與社會之間的權力分配狀態,其不足在于將組織互動理解成一個零和博弈,政府與社會組織會發生非你即我的對抗。J.Howell, “The Struggle for Survival :Prospects for the Women’s Federation in Post -Mao China,” World Development, vol.1, 1996,pp.89~111.正因如此,迄今為止,二者間的爭論仍未能得到解決。這也提醒我們:單一線性式的理論內核在解釋中國的經驗世界時,往往存在分析力度不足、穿透力有限的困境,也使理論發展深陷危機中,遭遇囿于理論推論和難以洞穿實踐的“認知瓶頸”。李友梅:《中國社會管理新格局下遭遇的問題——一種基于中觀機制分析的視角》,《學術月刊》2012年第7期。
        2.行動研究視角
        一些研究拋開國家-社會二元分離的結構性論斷,以行動研究作為審視視角,力求從中、微觀角度觀察國家與社會互動的行動策略、運行機制與發展路徑,倡導關注社會組織行動。⑨⑩張緊跟:《從結構論爭到行動分析:海外中國NGO研究述評》,《社會》2012年第3期。這些研究認為社會組織是重要的行動主體,應將其放置于社會實踐中進行觀察,強調對社會組織行動策略與運作過程的探究與分析,將社會組織在具體生活情境中所扮演的角色與行為方式加以總結,這為觀察國家與社會關系提供了全新的動態分析視角。這一研究路徑能反映當下中國急速變化的社會治理現實,以及非固態的國家與社會關系,有助于我們理解社會組織多樣化的發展形態與真實情景。⑨即因中國地域廣泛、社會組織類型的多樣以及政府部門層級化,雙方的互動充滿正式與非正式、條文內外曲折復雜博弈。除在正式法律框架內對社會組織采取分類控制(注冊等登記的限制)外,政府對社會組織的管理呈現出策略性、地方性和情境性的特點。   但這種研究路徑沒有規范化的理論框架,偏好個案方法,因此存在解釋力上的局限性,難以在細致深入的田野研究后對社會組織的運作模式給予合理的分析與解釋。⑩更為重要的是,行動研究將分析點側重于社會組織而忽視了對國家及其代理人政府的研究。正如有學者已指出的,在中國,國家與社會組織是雙向動態化的關系,二者會開展持續性的談判。Tony Saich,“Negotiating the State :The Development of Social Organizations in China,” The China Quarterly, vol. 161, 2000,pp.124~141.從這個角度而言,我們也應該研究國家會采取哪些行動策略以作用于社會組織。
        3.國家中心視角
        正是現有研究存在的諸多不足,引導研究者將視線投入新的理論增長點。近期,在社會組織研究領域出現了“國家中心”轉向,分析政府治理取向和制度環境對于社會組織生存或運轉的影響。紀鶯鶯:《國家中心視角下社會組織的政策參與:以行業協會為例》,《人文雜志》2016年第4期。該理論認為,作為獨立行動者,國家應被視為制度或組織的化身,而非經濟現象的投射,國家對于政治及社會過程具有極強形塑作用。Evans Reuschemeyer, Skocpol,Bringing the State Back In: The State and Economic Transformation: Toward an Analysis of the Conditions Underlying Effective Intervention, Cambridge University Press, 1985, pp.20~21.作為核心分析變量,國家并非遙不可及的宏大背景,而是可以具體化為治理的重要主體。該視角能更加生動貼切地描繪出政府與社會組織之間的復雜互動過程,其理論潛力與解釋力更強,已有文獻已經關注到這一點:在中國的社會組織發展過程中,政府扮演的角色舉足輕重,且其治理取向具有相當的復雜性,在對待社會組織的態度上,政府持有激勵與控制并存的姿態,在具體的制度環境中,政府也設置了很多規章辦法以作用于社團發展。⑤紀鶯鶯:《治理取向與制度環境:近期社會組織研究的國家中心轉向》,《浙江學刊》2016年第3期。具體而言:
        在治理取向上,國家對社會組織的態度較為復雜,這導致不同區域、層級行政部門的社會組織發展節奏與尺度呈現分化。⑤在政社關系的脫鉤方面,高層政府與社會組織已經逐步分離開來,但基層政府與社會組織關系仍是糾纏不清。不同層級政府對待社會組織的態度存在差異,這可被歸納為“控制的層級差異性”特征。吳月:《嵌入式控制:對社團行政化現象的一種闡釋——基于A機構的個案研究》,《公共行政評論》2013年第6期。在進行對比分析的基礎上,有研究指出單級與多級結構政府相比,前者的滲透能力比較強,對于社會組織更加強調控制邏輯,后者則持有更加寬容的態度。在多級結構政府中,高層政府還會向下級施壓以給予社會組織更大生長空間。管兵:《城市政府結構與社會組織發育》,《社會學研究》2013年第4期。具體到草根社團管理,Spire提出不同觀點:J.A.Spire, “Contingent Symbiosis and Civil Society in an Authoritarian State: Understanding the Survival of  China’s Grassroots NGOs,” American Journal of Sociology, vol.117, no.1,2011,pp.1~45.中央政府對草根社團持有嚴格管理的政策導向,地方政府對社會組織的治理態度則呈現部門化特點,多數時候采取“不禁止,不認可,不干預”的政策,大量草根社團借此與政府形成了脆弱的合作共生關系,草根社團通過提供專業服務獲得社會合法性,地方政府出于面子和政績考量會允許這些機構開展活動。細化到中國草根社團登記狀況,Hildebrandt指出,即便政治高層大力推動社會組織的登記注冊工作,地方政府在涉及利益沖突的諸多領域(如勞資沖突)也不強調互動模式的法律化和制度化,而是靈活采用策略性和情境性的治理模式。這一目的能夠實現,得益于不同層級政府之間的協調困難,地方政府能夠擁有一定的自由處置權。T.Hildebrandt, “The Political Economy of Social Organizations Registration in China,” The China Quarterly, vol.208, 2011,pp.970~989.
        就制度環境而言,中國社會治理的宏觀制度安排與微觀運作機制形塑了社會組織的發展模式與基本特征。在宏觀制度安排方面,當下中國社會治理是以政府邏輯為主導,為維系自身生存與發展,社會組織呈現出 “依附式自主”的特征。王詩宗、宋程成:《獨立抑或自主:中國社會組織特征問題重思》,《中國社會科學》2013年第5期。黃曉春、嵇欣也強調國家宏觀制度環境的復雜性對社會組織自主性的發育提供了條件及契機。黃曉春、嵇欣:《非協同治理與策略性應對——社會組織自主性研究的一個理論框架》,《社會學研究》2014年第6期。由于宏觀制度并非是和諧統一的,不同政府機構也會依據自身工作需要對社會組織采取不同態度,這是一種工具性的發展邏輯。唐文玉和馬西恒就指出,制度環境的重要特征之一是選擇性支持,在這一宏觀語境下,社會組織采取“去政治的自主性”生存策略以應對挑戰。唐文玉、馬西恒:《去政治的自主性:民辦社會組織的生存策略——以恩派(NPI)公益組織發展中心為例》,《浙江社會科學》2011年第10期。
        在具體制度設計方面,有研究將中國政府的治理邏輯及運作機制進行了歸納,認為運用 “項目制”和“行政發包制”等概念能較好地解釋社會現實,具有很強的現實穿透力。周飛舟:《財政資金的專項化及其問題:兼論“項目治國”》,《社會》2012年第1期。而這些主導了政府行動邏輯的治理機制也深刻地塑造了社會組織。例如近年興起的政府購買服務就被視作行政發包制的投射與應用,政府把社會組織作為承包方,將公共服務職能發包給社會組織承接,由此社會組織也能夠支配部分公共資源,在某種程度上實現了公權力的過渡。沿著“發包制”的思路,黃曉春運用“模糊發包”概念刻畫復雜政府體系與社會組織之間的關系機制。模糊發包制下的政府治理語境強調風險防范與控制,表現出技術主義與工具主義的特征,同時也使社會組織的發展表現出自主性、公共性弱化,向行政網絡深度嵌入的特征。黃曉春:《當代中國社會組織的制度環境與發展》,《中國社會科學》2015年第9期。王向民強調政社關系是單向度的控制關系,政府運用服務購買方式,或者內部培養社會組織承接政府職能,以實現“管家關系”來規避風險,或者運用嚴格的嵌入型監管,對具有一定自主性并作為服務承接方的社會組織施加嚴厲管控。王向民:《社會組織的項目制治理》,《經濟社會體制比較》2014年第5期。有研究將這種現象界定為“反向嵌入”,即政府通過內部招投標方式,由事業單位直接作為承包方提供服務項目,政府由此能夠直接嵌入社會組織中。管兵:《競爭性與反向嵌入性:政府購買服務與社會組織發展》,《公共管理學報》2015年第3期。究其原因,政績導向的行政體制、社會動員的缺位、項目競爭的市場體制影響甚大。王清:《項目制與社會組織服務供給困境:對政府購買服務項目化運作的分析》,《中國行政管理》2017年第4期。   上述研究對治理取向與制度環境如何作用于社會組織發展這一問題進行了富有成效和啟發性的分析,然而,上述研究領域仍然是亟待挖掘的處女地,需要深入的延續性研究。據此,本文亦從“國家中心”視角出發,將國家落實為具體化的治理取向與制度設計,在探究政府復雜治理取向的基礎上,聚焦項目制對社會組織發展的影響。
        三、個案分析
        1.項目制的產生:需求復雜性帶來的治理轉型
        隨著社會變革的持續推進,社會流動性不斷增強,人口的結構和分布形態日趨復雜化,社會空間格局發生急劇變化,民眾需求表現出差異化及變動性特征,社會治理壓力不斷加大,馬西恒:《創新社會管理背景下的上海社區建設研究》,《科學發展》2013年第5期。行政色彩濃重的全能型政府面臨著無法提供有效公共服務的危機。為緩解上述難題,政府開始有選擇性地讓渡部分公共服務職能,向市場、社會開放公共服務供給市場,許多具有務實精神的地方政府開始推行項目制,將公共服務交由社會組織完成。自2012年起,將社會組織納入項目運作的公共服務提供模式在中央層面得到了制度化落實,相應的地方實踐也急劇增加。2012年11月14日,民政部、財政部以民發〔2012〕196號印發《關于政府購買社會工作服務的指導意見》。該《指導意見》明確提出政府購買社會工作服務,是政府利用財政資金,采取市場化、契約化方式,面向具有專業資質的社會組織和企事業單位購買社會工作服務的一項重要制度安排。
        S市是運用項目制推進公共服務供給方式轉型的典型區域。S市于1995年率先通過協商委托的方式,在P區社會發展局興建了市民休閑中心,并將其委托給社會組織管理,2000年,S市在其下轄6個行政區的12 個街道開始推行居家養老的改革試點工作,引入專業社工機構參與其中。大規模的公共服務項目化運作始于2009年,S市民政局發布了《關于福利彩票公益金資助項目實施公益招投標的意見》,意見明確指出將福利彩票公益金以項目招投標及公益創投的方式投放到公共服務中,以此激勵社會組織加入到公益事業和服務中來。迄今為止,S市已經發展成為公共服務本文選擇的個案是社區養老公益服務項目,屬于社會服務范疇,為使概念的表述更加精準,下文將主要運用社會服務(公共服務的重要類型)概念。項目制的典型實踐區域,具有極為重要的研究價值。
        本文選擇S市T中心承接的社區養老公益服務項目作為研究個案,2009年6月,T中心在社會團體管理局登記注冊,M區民政局為其業務主管單位。自2003年起,T中心下屬的33個會員單位在S市街道進行了養老服務項目化運作的探索,2009年起,T中心正式投入運作,并以招投標項目“老年關愛樂園”以及公益創投大賽項目“金色晚年”與政府建立起了合作關系,項目執行期為1-2年。迄今為止,T中心已經順利進入第7個項目期,累計項目經費近300萬元。
        2.復雜治理結構下的態度分化:項目執行過程中政府行為的搖擺
        項目制需要不同層級政府的密切配合與深度合作,才能順利完成項目發包周期。陳為雷:《政府和非營利組織項目運作機制、策略與邏輯》,《公共管理學報》2014年第7期。S市民政局作為發包方,需要對項目進行宏觀指導和管理,各區縣民政局和街道也扮演著重要角色,前者作為中間層級的政府機構,發揮承上啟下的作用,后者決定項目能否在社區落地。然而,在項目的執行過程中,不同層級政府對項目制的認識存在很大差異,表現出行為上的左右搖擺。依據筆者觀察,在高層的模糊政策導向下,市級政府傾向于選擇性支持的行動策略,而區(縣)、街(鎮)政府(本文統稱基層政府)則傾向于可控式發展的行動策略。選擇性支持指的是政府采取措施篩選出遠離政治權威的社會組織,并積極推動他們與政府合作,支持、包容其發展;可控式發展指的是政府采取措施介入項目運作過程,以保證政府的政治權威和對項目的領導力。賦權下的控制策略反映了不同層級政府對項目制的差異性態度。
        (1)市級政府:模糊政策導向下的選擇性支持態度
        伴隨著項目制的推進,各級政府都出臺了相關政策文件,現行的政策文件并未明確將項目制納入進來,但是項目制涉及的合作方——“社會組織,應該如何對其進行管理?是否應該將社會服務交由社會組織完成?政府購買服務應該遵循什么原則?”等問題,已有政策文件有所提及。本文認為,從上述政策中可以窺探出中央高層對于社會服務項目制的態度。以便更好地對項目進行有效管理。然而,項目管理并不存在一個統一的行政協調機構,很多政策未在統一的制度框架下出臺,缺少系統化整理。因此,該政策領域表現出分化、模糊的復雜特征。一方面,相關制度著重原則和概念的界定闡述,具體的操作細則較少。因此,作為執行機構的地方政府在政策推進上存在困難。例如,十七大報告中就明確指出,要積極推進服務型政府的建設,鼓勵第三部門參與公共事務管理,實現“全能政府”向“有限政府”的轉變。然而,落實到操作層面,如何推動社會組織承接項目則語焉不詳,相應具體操作細則一應缺位。另一方面,具體的規章制度、實施細則之間存在著矛盾和相互沖突之處,例如《社會團體登記管理條例》就明確規定,應該運用非競爭性原則來管理社會組織,但是由財政部等中央政府機關發布的《政府購買服務管理辦法(暫行)》又指出,在推行政府購買服務的過程中,應該對社會組織實施“公開擇優”的競爭性篩選原則。政策之間存在沖突,缺少統一標準,以及實施細則的缺乏,導致具體執行方——地方政府會無所適從。而為解決上述問題,地方政府往往會以創新式的試驗態度推進社會服務項目。
        在S市市級政府層面,伴隨政治高層的積極倡導,S市民政局予以積極響應,將社會服務項目的培育與發展納入政府改革創新的重要議程中。2009年,S市開始率先在國內實施大規模的社區服務項目化運作,市民政局負責牽頭執行,投入總金額達3500萬元,S市社區服務中心及非營利組織發展中心作為第三方組織承辦具體事務。圍繞福利彩票公益金,S市民政局建立了專門的公益招投標平臺,還出臺《S市社區公益服務招投標項目實施方法》《關于進一步加強本市社會組織建設的指導意見》等文件,明確項目招投標的具體操作過程,并“將服務類、慈善事業類、經濟類、學術類的社會組織作為優先扶持對象”。2009年6月,公益招投標活動正式開始,直至2010年5月,首期項目結束,在近一年時間內,S市共開展了23輪143個項目的招投標工作,有272家社會組織參與競標工作,116家社會組織獲得項目承接資格,127個招標項目得以順利完成,項目實際投入金額為3983.58萬元。在政治高層并未出臺專門的指導性政策前提下,民政局對社會組織進行有選擇性地支持,以便其擔負項目任務。具體而言,“選擇性支持”策略主要表現為以下幾個方面:   一是著重培育能夠促進社會、經濟發展但不挑戰政府權威的社會組織。《關于進一步加強S市社會組織建設的指導意見》就明確指出,以分類指導的基本原則推進社會組織建設。這可以在S市民政局公布的公益招投標項目類別中得到印證,民政局強調項目應該以社區居民需求為出發點,提供具有公益性、社區性、創新性、專業性的服務,招標項目分為安老、助殘、扶幼、濟困和其他類。其中,安老類項目一直是S市這個老齡化日益嚴重的城市著重投入的項目類型。
        二是避開存量走增量的改革發展思路。公益招投標需要多層級、多部門政府機構展開協同治理,也需要對傳統公共服務管理機制予以調整。換言之,要推進公益招投標這一實質性的制度創新行為,需要改革體制內的存量制度。在S市民政局看來,這種行為會引發部門間沖突,為避免產生矛盾,S市民政局利用模糊的宏觀政策信號規避治理風險。例如,相較于常規政府采購著重于裝備、硬件等開支內容,社會服務項目招投標應著重于人員和組織發展經費的開支。雖然S市民政局意識到這一區別,但民政局仍然將常規的政府采購標準運用于社會服務項目招投標領域,這導致項目資金使用上存在困難。又如比較理想的狀態出發設計項目采購平臺,應考慮在市級層面建設一個統一的招標系統,進而整合基層政府資源,實現項目的協調推進。而事實上,S市民政局僅僅將福利彩票公益金獨立出來,構建形成全市統一的公益招投標平臺,并未整合其他資金來源。
        三是項目制績效考核的儀式化。由于項目制缺少標準化的操作技術與評估指標,且作為一項社會服務,安老類項目的服務標準化程度很低,具有柔性和不確定操作技術的特征,[英]簡·萊恩:《新公共管理》,趙成根等譯,中國青年出版社,2004年,第180~181頁。因此,項目效果很難被有效測度。而且養老服務處于發展階段,很多工作方法也在逐步摸索過程中,針對該項目的績效評估近幾年才步入正軌。因此,在項目績效評估的具體操作過程中,S市民政局持鼓勵、指導而非嚴格考核的態度,針對評估中出現的問題,民政局會提供更正意見,以幫助社會組織更好地應對績效考核。如此一來,用于約束社會組織、提升服務質量的項目評估基本形同虛設。但這種包容多于懲罰的績效考核方式,能夠在社會組織發展初期發揮一定保護及幫扶作用。
        在S市民政局看來,“選擇性支持”的行動策略是在權衡利弊后的穩妥選擇。如前所述,作為項目制執行鏈條中端的地方政府,S市民政局具有“代理人”“管理和監督者”的多層身份,它既需要依據高層政府的文件精神,出臺適宜于地方情況的政策,又要督促下級政府予以落實。但在社會服務項目制領域,高層政策的模糊性決定了地方政府面臨的是不確定情境和空白的政策圖板。雖然在市委、市政府的支持下,S市民政局出臺了項目實施方法等政策文件,但相較于商業性、運營性服務的招投標工作,社會服務的招投標更加復雜。在經驗較少,各參與主體之間存在利益沖突等問題未得到解決的情況下,匆忙上馬的政策必然存在各種設計缺陷。敬乂嘉:《社會服務中的公共非營利合作關系研究——一個基于地方改革實踐的分析》,《公共行政評論》2011年第5期。為在實現發展的同時維持社會穩定、規避治理風險,S市民政局將穩中求得社會組織發展作為其優先考慮要件,因而采取了“選擇性支持”的行動策略。
        (2)基層政府:實用主義下的可控式發展策略
        在社會服務項目化運作中,基層政府的行動策略是令人困擾的矛盾存在,有研究將其界定為積極扶持社會組織發展,推進項目制運作的制度創新主體;秦洪源、付建軍:《法團主義視角下地方政府培育社會組織的邏輯、過程和影響——以成都市W街道社會組織培育實踐為例》,《社會主義研究》2013年第6期。也有研究認為基層政府傾向于采取控制策略,運用管家關系模式對項目招投標過程實施監管。管家策略是建立和鞏固政府與承包方之間長期穩定的信任關系,在管家關系下,政府與社會組織的無縫隙合作成為一種理想的模式,非正式的信任關系成為彌補正式合同不完全性的關鍵。管家關系容易導致合作雙方采取合謀行為。換言之,既有研究呈現出分化甚至彼此矛盾的狀態。宏觀政策指向的模糊性,同樣應被視作理解基層政府發展理念及實踐行為的重要指標。在S市政府選擇性發展態度下,基層政府也積極鼓勵與支持社會組織發展,但社會組織發展并未獨立出來作為考核基層政府的指標,黃曉春:《當代中國社會組織的制度環境與發展》,《中國社會科學》2015年第9期。而是被統一納入到社區建設任務中。因此,在基層政府看來,社會組織發展理應是社區建設的績效指標,對于社會組織承接的項目,他們傾向于采取工具性態度予以推進。即在可控前提下發展項目,培育社會組織為己所用,本文將其概括為實用主義下的可控式發展策略。
        一是嚴格控制和挑選社會組織,并確保社會組織遠離公共事務決策體系,以M區S街道為例,街道將T中心提供的養老服務作為重點發展項目,并延伸至義工服務、青少年服務等領域。在S街道看來,T中心是公共服務的輔助手段而非合作伙伴。此外,為打造共建共治共享的社會治理格局,S街道設置了社區委員會這一制度平臺,然而,T中心等活躍于街道的項目承接方卻未被吸納進來。
        二是為規避管控風險,在社區建設競爭性排名中取得優勢。基層政府選擇維持既有的合作關系,將社團嚴格控制在其許可范圍內,以確保部門利益需求的實現。吳月:《嵌入式控制:對社團行政化現象的一種闡釋——基于A機構的個案研究》,《公共行政評論》2013年第6期。具體而言,一方面,項目制對財政支付結構進行了調整,投標而非直接撥付的新思路導致財政集權,上級政府會定期監督、考核項目制的運轉情況,這導致基層政府的資金自主權受到限制。另一方面,項目制的執行辦法要求基層政府在需求摸底及規劃的基礎上進行合同管理,并在項目完畢后推行績效評估工作。上述要求降低了基層政府的決策自由度,增加了基層政府的工作負擔。為避免失敗,維持對項目的掌控能力,基層政府提交的需求列表往往是即將或已經實施的項目。在本案例中,T中心下屬社工點自2003年起就與S市多個基層政府進行了養老服務項目化運作的探索,因此,當S市于2009年開始全市性的公益招投標活動時,T中心就成為了基層政府的優先考慮對象。   誠然,通過項目制,T中心的活力得以激發,具備專業精神的社工也逐漸成長起來。然而,社會組織服務項目異化為基層政府手中的工具,雖然社會組織呈現出繁榮發展的美好景象,但也隱含著生存及發展上的多重危機。
        3.項目制制度設計下的社會組織發展
        從總體發展理念和制度設計目標上看,項目制的初衷是利用市場招投標機制重塑政府與社會組織間關系。但國家在社會組織發展的治理取向上仍表現出控制約束和培育發展的兩面性,既有監管與控制,又呈現合作、扶持態勢,復雜的角色設定導致項目制對社會組織的影響呈現出正、負二個面向。
        (1)正效應:社會組織發展的良性趨勢
        ①專業精神不斷增強。有別于一般的助人職業,社會服務的基本特征是專業性,這也是社會組織的立足之本。自成立以來,盡管T中心在幫助服務對象解決實際生活困難、豐富老年業余生活等方面做出了一定成績,但外界對該組織也有很多批評,其中最為人所詬病的是一線社工的非專業化。為解決上述問題,在嚴格挑選符合資質社工的基礎上,從2010年起,T中心積極推行社工專業訓練及發展計劃:一是社工培訓,包括一般業務培訓、新進社工培訓、專項培訓和各種業務交流。以一般業務培訓為例,2011年10月,T中心借與本市F大學合作成立青年志愿者服務隊的機會,邀請到該校醫學院的X教授為全體社工開設了老年人康復護理課程,頗受歡迎。迄今,老年人康復護理已成為T中心固定開設的培訓課程。此外,T中心還會通過工作坊的形式舉辦各種專題培訓,以滿足社工的專業需求。二是社工工作站(點)負責人培訓計劃,為進一步規范和提高各工作站(點)負責人的管理水平,T中心會在每年年末舉辦工作站(點)負責人培訓班,主要內容有工作站(點)的年度工作總結,聘請專業人員進行團隊管理的輔導,社工創新獎的頒布等。通過培訓,各站(點)負責人進行溝通交流,不僅加強了了解,還能找出工作中存在的問題,并予以調整和修正。三是交流與學習計劃,為吸收先進經驗,T中心每年會挑選優秀社工前赴香港、臺灣等地,學習社會工作經驗,與當地社會組織進行交流,開闊眼界,提升實際操作能力。通過上述方式,T中心的專業化程度得以提升,并始終處于S市同類組織中佼佼者的位置。
        ②逐漸形成規范完善的內部管理制度。隨著項目制的推進,T中心逐漸構建規范化的行動規則:一是建立分工問責制度,項目總負責人針對整個項目進行統籌規劃,包括構建工作制度和流程、對項目目標進行分解、各項工作任務的實施與監管、跟進執行情況、對潛在問題進行預防及糾正、確保項目按時完成等。項目聯系人負責具體管理工作,主要有規章辦法的推行、社工及志愿者培訓、項目的質量監督與績效評估、項目溝通與聯系等。如果項目執行出現問題,則對上述執行主體予以問責。二是加強財務管理,T中心意識到資金的規范運作對于項目承接主體十分重要,為此,中心建立了專門的項目財務管理辦法。辦法指出,專項資金需專款專用,不得隨意更改使用途徑;完善項目資金的會計核算工作,編寫財務報表,經費報銷需項目負責人簽字,同時提交資金使用報表及憑證,并定期向會計匯報。三是建立志愿者管理制度。志愿者是社會組織不可或缺的重要行動主體,在項目的推進過程中,T中心積累形成了近千人的志愿者隊伍,為進行統一管理,T中心制定了志愿者管理辦法,針對其日常行為準則、服務規范、紀律及績效評估方法予以說明,辦法的出臺,體現了對志愿者的尊重、信任。
        ③打造特色服務品牌。一般認為,市場組織才有建立品牌的需要,然而,社會組織在提供服務性產品時,也需要打造品牌,這對于社會組織的發展至關重要。一旦擁有知名品牌,社會組織就能擁有符號化資本,表明其運作良好,產品具有特色,并能獲得服務對象的承認與喜愛。品牌效應使社會組織可以吸納整合更多運營資源。國外知名社會組織都很重視發展品牌,并吸引了大批社工及捐資人。對于T中心而言,服務品牌的成功打造能夠幫助其提升社會公信度。T中心在“情暖空巢”等項目中了解到,很多空巢老人希望得到子女的更多關懷。為滿足空巢老人的訴求,T中心在項目中設計了“祖孫同臺樂”“闔家喜樂會”等活動,邀請空巢老人的親屬參加,滿足其情感需要。通過牽線搭橋,T中心還幫助老年人建立朋友圈,鼓勵他們結交朋友,感受溫暖,遠離孤獨。在T中心的另一品牌項目“老年關愛樂園”中,除了開設老年活動室,還積極開展“老年人第二課堂”,以法律、養生講座、心理咨詢等活動豐富退休老人的生活,提高“老年休息”的質量。針對80歲以上的空巢老人,T中心還組織社工與志愿者上門為其免費開“金色慶生會”,實現老少同樂,并給老人送上“四個一”:一聲問候、一個蛋糕、一個節目、一本相冊。可以說,有別于傳統的老年人安老需求,上述項目開始積極關注老年人的心理世界和精神需要,這也更受老年人的歡迎與信任,也實現了社會工作追求的“尊重個體性差異性、關心整體的人、尊重案主、適應案主需求”等專業目標。
        ④加強工作網絡的建設,實現組織資源的整合及拓展。
        T中心在2013年推出了“組織協作計劃”,以加強與社會各界的聯系與合作,構建多維工作網絡,實現組織資源的整合及拓展。一方面,加強與同類社會組織的協作,在“金色晚年”項目中,招標公告明確提出老年活動室應按時開放,并定期組織安老活動。T中心考慮到本組織人力物力有限,要獨立實現上述要求存在一定困難,因此自行發掘并整合工作資源,與M區下轄街道的9個老年協會達成合作協議,開展聯合投標。事實證明,T中心與老年協會的合作的確帶來了許多優勢,老年協會與老年活動室關系密切,對于安老活動的組織形式、活動內容比較熟悉,因此,項目執行比較順利。更為重要的是,社會組織通過聯合實施項目,能夠幫助合作雙方查漏補缺,學習對方優點,改正不足,完善運作規程,改進工作方式,在比較及相互監督中不斷成長。在“情暖空巢”項目中,通過協商,T中心得到了M區心理學會提供的師資協助開展“社區心理輔導員培訓”,從而更好地了解老年人心理狀況,并有針對性地予以處理。另一方面,招募志愿者,拓展組織資源。通過開展需求調查,T中心發現退休民眾對安老事務很熱心,他們空閑時間多,且十分愿意為社區的和諧發展貢獻自己的力量。為此,T中心成立了老年志愿者隊伍。這些志愿者對小區情況、鄰里關系比較熟悉,借助老年志愿者的協助,中心不僅節約了人力,而且開展項目的便捷程度也得以提升。   (2)負效應:項目制下社會組織的異化
        ①自主性被削弱
        Foreman指出,政府將公共服務外包給予社會組織承接,是“宰殺會下金蛋的鵝”的錯誤做法。與合同相伴的緊密控制將犧牲社會組織諸多重要特征,例如社區資源動員能力,更貼近公民需要、門檻更低的服務,以及公民參與渠道等。Garth Nowland-Foreman,“Purchase-of-Service Contracting, Voluntary Organizations, Civil Society:Dissecting Golden Eggs?” American Behavioral Scientist,vol.42,no.1, 1998,pp.108~123.因此社會組織承接服務項目,以換取政府撥款的方法并非最佳選擇,也許是和魔鬼簽訂賣身契。R. Wuthnow,  Between States and Markets: The Voluntary Sector in Comparative Perspective, New Jersey: Princeton University Press,1991,p.299.項目制的推進使政社雙方都有所獲益,但也付出了一定代價,對社會組織而言可能是沉默的代價。C.Miller, Producing Welfare: A Modern Agenda, New York: Palgrave Macmillan, 2004,p.148.T中心受益于項目而獲得行政資源的支持,但中心在服務對象轉介及財務資源上高度依賴政府,呈現出“嵌入性發展”特征。王思斌、阮曾嬡琪:《和諧社會建設背景下中國社會工作的發展》,《中國社會科學》2009年第5期。受制于行政體制與政府工作的整體要求,T中心的專業社會工作呈現出行政化色彩,社工缺乏獨立的專業服務空間。在許多情況下,社工要與行政人員一起工作,更有甚者,他們還時常被派去協助行政性工作,如在舉辦大型活動時期積極配合政府做好宣傳,協助街道開展綜治維穩、文書處理、會議場所布置等。在這種情況下,T中心的組織發展思路容易發生扭曲,“目標偏離”在項目執行過程中,政府可能將社會組織作為履行行政任務、化解社會矛盾和風險的輔助力量。如果社會組織接受政府劃撥的項目經費后,逐漸偏離社會服務的目標,將精力放在協助政府部門完成各項行政化任務,那么“目標偏離”現象就會出現。現象屢屢發生。
        ②為獲取項目資源導致組織專業發展方向的扭曲
        對于社會組織而言,其專業發展方向及公益使命是安身立命的根基所在。然而,為了拿到項目及其裹挾的大筆經費,社會組織會把使命和目標擱置一邊。在本案例中,T中心接受的項目是合約制,合同存續期一般為1-2年,時間約束讓T中心有很強的緊迫感,即隨時處于獲取資助的候選狀態,而非真正的服務供給狀態。為實現順利“抓包”,T中心還成立了專門機構——項目拓展部,該部門的首要任務就是負責項目的投標工作。在多輪實戰訓練后,T中心已將標書撰寫視為常規工作,但標書如何執行,如何實現服務創新卻被忽視了。為了提高中標幾率,T中心需更加重視行政工作,其項目主管應擁有企業家精神,能和政府維持良好關系,這反映到招聘工作中,則是T中心更加重視應聘人員的行政管理技巧與能力,而非專業水平。H.Schmid, “Rethinking the Policy of Contracting out Social Services to Non-governmental Organizations,” Public Management Review, vol.5, no.3, 2003 ,pp.307~323.在招投標制度影響下,中心負責人已進化成為優秀的應標專家,能較好地扮演銷售員、說客甚至氣象預報員的角色,并敏銳捕捉到政府發展社會服務的政治風向標。R.M.Kramer and M.Grossman, “Contracting for Social Services: Process Management and Resource Dependencies,” Social Service Review, vol.61, no.1, 1987,pp.33~55.進言之,如果社會組織沒有針對其機構宗旨進行認真反思,充分認識到社會服務的目的是回歸民眾需要和社會價值,則其專業發展方向必然發生扭曲,難以回應社會需要,甚至會喪失民眾及合作方的信任。
        ③徘徊于公共責任與服從責任之間的困惑
        社會組織應該怎樣擔負起責任,讓服務對象受益?這需要社會組織摒棄“私人所有”概念,將民眾信任作為重要目標,發揚其專業服務精神。從長期看來,社會組織需要擔負起助扶弱勢群體、促進社會建設的公共責任。但社會組織承接的項目資金來源于政府,政府要求社會組織將服從科層機構作為首要履行使命。本案例中,政府公布的項目招標書對于項目持續時間、具體執行內容、資金使用等進行了具體規定,這形成了T中心項目執行的“軟約束”條件。為贏得項目承擔資格,T中心需要迎合政府的需要及喜好,盡可能使項目執行的各個環節都能符合、服從于政府期待。這樣一來,當公共責任與服從責任發生矛盾時,T中心往往會放棄履行公共責任。例如為了幫助中心爭取更多專業資本,更好地應對政府契約的要求,T中心在項目執行中會采取投機性策略——“案主區隔化”,即社會組織會利用其所掌握的案主信息,選擇服務成本最低的對象提供服務,以此證明或美化其工作績效。D.M. Van Slyke, “The Public Management Challenges of Contracting with Nonprofits for Social Services,” International Journal of Public Administration, vol.25, no.4, 2002,pp.489~518.這一策略確有較好效果,也能得到項目發包方的認可與支持。但是,社會服務還要求社會組織對案主負責,T中心卻很難做到二者兼顧。因此,案主對中心社工的認知和評價并不高,這不利于T中心擔負公共責任、實現服務對象的長遠利益。   四、小結
        政府治理取向、項目制與社會組織發展之間的關系異常復雜,遠遠超出了現有研究的簡單推理與想象。盡管有研究揭示了政府治理的多樣化特征對社會組織發展帶來的影響,但對三者間的關系和運行機制還缺乏較為系統的解釋。本文基于個案研究,以復雜治理取向下政府態度的分化為著眼點,討論項目制這一國家治理模式對社會組織發展的形塑與影響,指出在高層政府模糊性政策的導引下,服務類社會組織如同雨后春筍一般涌現出來。然而,在項目推進時基層政府傾向于遵循“事本主義”原則,缺乏長遠思考。其后果是社會組織在專業性、獲得社會認同、打造服務品牌等方面取得進展,然而,社會組織在行為取向上呈現出“功利主義”取向,陳遙:《社會組織的制度環境研究述評》,《經濟研究導刊》2014年第16期。在機構自主性、發展愿景方面呈現出許多困境,也難以真正成為彌補市場失靈和政府失效的社會治理主體。李國武、李璐:《社會需求、資源供給、制度變遷與民間組織發展:基于中國省級經驗的研究》,《社會》2011年第6期。從總體上看,社會服務項目倡導的平等關系和多中心治理機制,在當下中國的社會治理情境中難以建立起來。
        究其原因,需要考慮中國特有的漸進式社會治理轉型對于宏觀政策制定的影響:漸進式社會治理改革主張在優化治理的同時,維持穩定的政治秩序,由于項目制是新生的國家治理機制,它有助于調整社會服務的供給模式,但又可能對穩定的政治環境形成挑戰,因此,政府在政策制定過程中會存在兩種可能性:既寄希望于項目制幫助提升社會治理質量,因此制定政策以推進項目制發展;同時,又擔心項目制存在失控風險,影響社會秩序的穩定,因此在政策上強調監管與控制。上述兩種傾向相互糾結纏繞,并以各種形式對政策的制定與實施產生影響,導致有關項目制的政策領域充斥著混亂的信號與主張,政策制定者也面臨著各種不確定性與風險。劉培偉:《基于中央選擇性控制的試驗——中國改革“實踐”機制的一種新解釋》,《開放時代》2010年第4期。出于減少風險的考量,地方政府傾向于運用“平衡主義”思路來設計具體的制度裝置,而這又導致了政策模糊性的再生產。黃曉春:《當代中國社會組織的制度環境與發展》,《中國社會科學》2015年第9期。由于社會組織構成復雜,涉及多個功能領域,可能引發的風險水平也有顯著差異。因而地方市級層面的政府將選擇性支持作為優選考慮策略。
        基層政府處于壓力型體制下端,它們面臨著復雜多樣、時間緊迫且高強度的任務要求,這對于基層政府的資源整合及社會控制能力提出很高要求。具體到項目制的運作上,既然社會組織發展并未獨立出來作為考核基層政府的指標,那么基層政府自然將社會組織作為完成上級任務、化解社會矛盾、獲取典型政績的工具。因此,在地方市級政府“增量”改革的政策路線圖下,基層政府就會選擇實用主義的可控式發展策略。
        本文的發現具有如下啟示:一方面,從“國家中心”理論視角出發,分析政府治理取向與具體制度設計——項目制對于社會組織發展的影響。這有別于以往將社會組織作為自變量,研究社會組織發展對國家治理的重要意義,而是意識到國家治理體制的特征與運行邏輯是如何形塑社會組織的,研究視角的轉換有助于推進該領域的深度研究。此外,政府對待社會組織的態度很難簡單地概括為“鼓勵發展”,項目制的運作反映出中國社會組織領域政策執行的復雜性特征,在模糊性的高層政策指引下,不同層級政府會依據自己的治理邏輯有所取舍地推進項目執行。針對政府治理取向的追問幫助我們將社會組織發展這一領域的研究從應然層面推及至更為具體精細的分析層面。另一方面,既有研究意識到中國碎片化的治理環境對社會組織的形塑作用,但不同層級政府的治理取向是如何作用于項目制執行,進而影響社會組織發展,現有研究對其背后的運行機制并未有深入細致的分析與解釋,本文的研究或可對此有所貢獻。
        作者單位:廣東外語外貿大學社會與公共管理學院
        責任編輯:秦開鳳
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