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西方多民族國家建設中分離性公投危機的憲法治理

作者:未知

  [摘要]分離性公投本質上是對多民族國家領土與主權的破壞,加泰羅尼亞公投是旨在脫離西班牙獨立建國的單方面分離性公投。西方多民族國家建設中分離性公投危機的憲法治理,違憲性是其邏輯起點,憲法保障機制的運轉體現其基本過程,目的在于解除危機、維護統一、捍衛主權。分離性公投危機憲法治理的有效性受多種因素影響:完善的憲法與健全的憲法保障制度是實施治理的基本前提,較強的政府法理制約能力是保障治理的重要條件,競爭性多黨制的消極作用是制約治理的直接原因,憲法認同的強弱是影響治理的內在因素。
  [關鍵詞]多民族國家建設;分離性公投;憲法治理;加泰羅尼亞
  中圖分類號:C954文獻標識碼:A文章編號:1674-9391(2019)05-0001-13
  作者簡介:王偉(1967),女,漢族,黑龍江哈爾濱人,中央民族大學民族學與社會學學院(中國民族理論與民族政策研究院)教授,博士生導師,西南民族大學教授,研究方向:民族政治學、跨界民族與國際關系;韓敬云(1988-),男,彝族,云南昆明人,中央民族大學民族學與社會學學院(中國民族理論與民族政策研究院)博士研究生。北京100081西班牙是一個由20多個民族共同構成的多民族國家,除主體民族卡斯蒂利亞人(即西班牙人,約占總人口的73%)外,作為三大“歷史民族”之一的加泰羅尼亞人是最大的少數民族群體(約占總人口的15%)①,它擁有自己相對獨特的歷史文化傳統,并于1979年在西班牙新憲法確立的現代民主憲政框架內實現了全面自治。實現自治之后,盡管加泰羅尼亞與西班牙中央政府之間仍然存有一定張力,但雙方總體上維持著相對良好的關系。然而,進入21世紀后,特別是近十余年來,由于錯綜復雜的歷史、文化、經濟、民族等多種因素的共同影響,雙方分歧不斷擴大、矛盾日益加深,再加上經濟危機爆發,加泰羅尼亞對中央政府的不滿情緒與日俱增,[1]追求高度自治的權利訴求也逐步演化為獨立建國的分離要求,并先后于2014年11月和2017年10月單方面發動了旨在脫離西班牙獨立建國的分離性公投活動,西班牙國家建設危機由此引發。
  多民族國家內部某個民族通過公投的方式從母國分離出去并建立新的國家,已成為當代世界民族分離運動的新趨勢。尤其是在歐洲,民族分離運動日益呈現出以合法、有序的公投方式在主權國家法律框架內逐步推進的新特點。較之于以暴力手段為主要特征的傳統民族分離運動,以公投方式和平推進的當代民族分離運動往往披上了“民主”“合法”的外衣,具有一定的迷惑性,更加難以有效治理,也更具威脅性。因此,如何有效治理分離性公投危機以切實維護領土統一和主權完整,是多民族國家在建設進程中必須審慎思考和積極探索的關鍵議題。基于此,本文以西班牙加泰羅尼亞公投為例,在多民族國家建設理論分析范式的基礎上,就西方多民族國家建設中分離性公投危機憲法治理的內在邏輯及影響治理有效性的因素等內容展開初步探討。
  一、概念與理論范式
  (一)概念:分離性公投與憲法治理
  1.分離性公投
  “公投”(Plebiscite)即“公民投票”,也稱“全民表決”或“全民公決”,通常指在某個國家或特定地區內,享有投票權的全體人民就本國或本地區具有重大影響的問題進行直接投票表決。[2]從歷史上看,公民投票制度起源于古希臘雅典的公民大會,到了近代,西方國家在憲法中紛紛確認了公民投票制度,賦予公民對包括制憲在內的國家重大事項決定權,以彰顯和實踐主權在民原則。作為西方民主政治制度的有機組成部分,公民投票“最初通常在征服外國或合并他國領土時為增強合法化而被采用,法國大革命后其經常被作為解決領土紛爭的手段,20世紀后又被作為行使民族自決的手段來使用”[3]。從本質上看,公民投票制度“服從并服務于特定統治階級的政治統治和根本政治制度”,因此,它實質上“是服務于特定統治階級的政治機制和程序工具”[4],具有突出的工具性特征。從內容上看,公民投票主要涉及法律議題、政策議題、涉外議題、領土議題以及獨立議題等關乎國家前途命運和國計民生的重大問題。
  根據公民投票是依國內法還是國際法舉行,可將其劃分為民主性公民投票和自決性公民投票兩種類型。自決性公民投票以自決權原則、國際條約以及國際組織的決議為法律淵源,“是國際法意義上作為領土變更方式的公民投票”,通常指“創設領土邊界以實現獨立建國或決定領土歸屬以合并到他國的公民投票”;而民主性公民投票則“是國內法意義上作為直接民主手段的公民投票”,它以國內法為根本依據,通常“指在一個主權國家的既定疆域內,人民對全國性或地方性重大事務進行集體表決的公民投票”[5]。“分離性公投屬于民主性公投,全稱為對外分離性地區民主公投,是地區民主性公投下的子類型,主要用于決定主權國家內部某地區能否脫離該國的問題。”[6]就國際實踐中的具體情況而言,分離性公投也具有不同的類型,根據民主性公民投票是否具有國內法基礎,分離性公投可以進一步劃分為協議式分離公投和單方面分離公投兩種類型[7]。前者依據國家有關機構的授權或依據法律以及法律性文件進行,具有堅實的合法性基礎,如2014年蘇格蘭公投;而后者則缺乏相應的國內法基礎或未能得到國家相關機構的授權,不具有合法性且對國家主權的完整性直接構成挑戰,往往遭到母國的堅決反對,2014年和2017年加泰羅尼亞要求脫離西班牙的公投就是典型的單方面分離性公投。
  2.憲法治理
  “憲法治理”是一個具有特定含義的治理概念。治理既不同于管理,也區別于統治,“指的是政府組織和(或)民間組織在一個既定范圍內運用公共權威管理社會政治事務,維護社會公共秩序,滿足公眾需要。治理的理想目標是善治,即公共利益最大化的管理活動和管理過程”[8]。格里·斯托克指出,“治理的本質在于,它所偏重的統治機制并不依靠政府的權威和制裁”[9]。自20世紀90年代以來,隨著全球性治理問題的凸顯和治理理論的廣泛興起,治理概念隨之被廣泛地運用到關于國家治理的政治學、管理學、法學等研究領域,“憲法治理”的概念由此應運而生。“憲法治理就是把社會生活、社會經濟政治文化生活納入到憲法和法治的軌道。通過建構國家體制來實施憲法,為國家社會穩定、可持續發展提供法律的基礎。”[10]10換言之,憲法治理就是“需要國家機關運用憲法思維、適用憲法規范來處理國家或者地方事務”,其“基本形式是憲法適用與憲法解釋”[11]。作為一種重要的國家治理方式,憲法治理屬于法治的范疇,它與“憲法統治”相對,也是人們在對“憲法統治”批判繼承的基礎上發展演變而來。首先,就形成基礎而言,“憲法統治建立在文化統一性基礎之上,主張單一性或統一性,是不強調、不支持差異性或多樣性的;而憲法治理建立在文化多樣性基礎之上,主張多樣性或差異性,強調、支持‘兼容并包’”[12]。其次,就推動力量而言,憲法統治以國家為本位和主體,強調國家對社會的控制,“是一種自上而下的治理模式,由國家來做某種事情”;而憲法治理則主張以人民為主體,強調國家與社會之間的雙向良性互動,“是一種自上而下和自下而上相結合的治理模式”[10]17。最后,就實施方式而言,憲法統治以控制為中心,主張通過憲法來實現對國家和社會的控制;而憲法治理以服務為基本方式,強調將一個國家的政治、經濟、文化、社會等各個方面均納入法治軌道,依法治理。   (二)理論范式:多民族國家建設的一般理論
  多民族國家建設和多民族國家建設理論始終是民族政治學研究的重要問題。17世紀初,歐洲出現了諸多現今意義上的民族國家(nation-state)——權力與民族共同體相結合的產物。作為一種具體的政權組織形式,民族國家的實質在于“將國家的政治合法性來源從傳統的‘君權神授’轉換為‘主權在民’” [13]。活躍在當今世界舞臺上的現代民族國家,絕大多數是由多個民族群體所共同構成的政治共同體,即多民族國家。據統計,當今世界上存在民族問題隱患的國家多達112個[14],如何將不同的民族有效地整合在一個共同的政治屋頂之下,是多民族國家普遍面臨的一個巨大挑戰。從世界各國的實踐狀況來看,無論國家發展程度如何,迄今為止任何多民族國家都無法回避或一勞永逸地解決民族問題,而且無論采取何種模式來解決民族問題,多民族國家建設始終都是一個繞不開的關鍵話題。關于多民族國家建設,我國學界已有不少研究并形成了自己相對獨特的理論視角,有的強調以維護多民國家統一為核心價值訴求的民族整合[15],有的主張多民族國家建設應當是國家建設與民族建設雙軌并進[16];在研究內容上,有的認為制度建設與認同建構是多民族國家建設的核心任務[17],有的則強調民族政治身份的建構是現代多民族國家轉型與建設的關鍵環節[18]。
  國家建設理論(state-building theory)最早由查爾斯·梯利(Charles Tilly)和西達·斯考切波(Theda Skocpol)為代表的西方學者于20世紀80年代提出。該理論認為,“國家是在政治和經濟過程中具有自主性(autonomy)和能力(capacity)的行動者(actor),在國內與國際環境構成的結構約束下呈現出行動的績效(performance),這種行動績效就是國家的強度(strength),是用來描述國家與其他社會行動者之間互動關系的變量。” [19]具體而言,國家建設理論包括國家自主性與國家能力兩個基本的維度,國家自主性即國家作為對其疆域和民眾具有控制權力的機構,可以主動制定政策或追求特定目標,而不是簡單或被動地反映社會組織、階級或社會整體的利益需求;而國家能力則是“國家作為一個重要的行動者,更進一步地說就是要解釋國家執行政策目標的能力,特別是在國家面臨實際或潛在的社會團體勢力或者是身處艱難的社會經濟條件下對國家目標的執行能力”[20]。也就是說,國家自主性是國家能力提升的基礎,國家能力決定著國家自主性,二者相互依存、彼此強化,但國家自主性與國家能力兩者間“并不絕對一致,因為國家自主性是國家——社會關系意義上的概念,而國家能力主要是國家吸納資源的能力以及行政系統專業技術人員素質”[21]。此外,現代國家建設也是克服一次次危機的結果,國家的危機治理能力是其獲得高于社會權威的關鍵前提。一般說來,現代國家的構建需要克服認同性危機、合法性危機、滲透性危機、參與性危機以及整合性危機。[22]
  概括而言,多民族國家建設通常包括確立國家的領土與邊界、建立國家的法律制度與政府組織以及建構國家認同三個主要方面。作為一種以多個民族群體為組織基礎的政治共同體,現代多民族國家具有民族—國家(nation-state)與民主—國家(democracy-state)的雙重特性。因此,“民族—國家建構”與“民主—國家建構”共同構成了多民族國家建設的兩個基本維度,前者旨在通過強化不同民族對國家的忠誠和認同以保證政治共同體的完整性,后者意在通過國家的民主制度建設為實現公民權利提供堅實的制度保障。[23]從多民族國家民族多樣性與國家統一性一體兩面的基本特點來看,維護國家的統一與促進持續發展是多民族國家建設的核心任務。其中,“國家的統一具有多重性: 從領土的角度講,要確保國家領土不容分割; 從主權的角度講,要制止任何形式的分裂國家的行為; 從政權的角度講,國家應該有統一的中央權威和統一的制度規范”[24];而發展則體現為保持國家持久的生命力和促進國家能力持續提升。
  二、加泰羅尼亞分離性公投危機憲法治理邏輯分析
  自2012年11月主張分離的統一聯合黨(CiU) 和民主共和黨(ERC)在自治區議會選舉中獲勝以來,加泰羅尼亞要求獨立的呼聲不斷高漲、獨立進程加速推進,西班牙國家建設危機隨之逐步加深:2013年1月23日,加泰羅尼亞自治區議會通過了宣示公投權利的《加泰羅尼亞人民主權與自決權聲明》;2014年9月19日,自治區議會批準了以公投方式來決定加泰羅尼亞自身命運的公投法案,后迫于各方壓力,自治區政府雖然決定暫時放棄原定于11月14日舉行的“獨立公投”,但仍然在11月9日舉行了一場“民意咨詢”性質的公投;2015年11月19日,自治區議會通過《加泰羅尼亞獨立進程宣言》,推出“獨立路線圖”;2017年9月6日,自治區議會出臺《獨立公投法》并于2017年10月1日舉行獨立公投。
  (一)起點:分離性公投的違憲性
  《西班牙憲法》并未對具有分離性質的單方面公投行為做出任何授權性規定,②加泰羅尼亞公投不具有任何憲制性法律依據,完全不具備法理上的正當性,是民族分離勢力單方面發起的民族分離運動。因此,違憲性是此次加泰羅尼亞分離性公投的根本屬性,它構成了西班牙分離性公投危機憲法治理的邏輯起點。
  首先,在關于公投的權限與程序方面,《西班牙憲法》第92條規定,“特別重要的政治決定可以用征求意見性公民投票的方式向全體公民提交”,“公民投票由眾議院事先授權,政府首相提議,并由國王召集”③。加泰羅尼亞欲從西班牙分離出去的事項顯然屬于“特別重要的政治決定”,因此,該項公投必須依次經過眾議院授權、首相提議、國王召集三個合法步驟之后方可進行,否則違憲。同時,根據《西班牙憲法》第148條第1款的規定,自治區可以行使的22項職權中,并未包括任何有關自治區可以通過公民投票的方式從西班牙分離出去的內容④。也就是說,作為一個自治區,加泰羅尼亞并不具有啟動涉及西班牙整體利益的公投權限。而且,根據《西班牙憲法》第149條第1款的規定,即使是“通過公民投票征求民意的授權”,也是一項專屬于國家的排他性權力,包括自治區在內的任何地方行政區均無權行使⑤。因此,即便是加泰羅尼亞于2014年單方面進行的所謂“民意咨詢”性質的公投活動,不僅沒有按照國家憲法所規定的程序進行,而且嚴重越權,具有明顯的違憲性,更不用說2017年擅自舉行的分離性公投。   其次,在關于公投的內容和主體方面,《西班牙憲法》第1條第2款和第2條分別規定,“國家主權屬于西班牙人民,國家權力蓋源于此”,“本憲法的基礎是西班牙國牢不可破的團結和全體西班牙人所共有的不可分割的祖國,承認并保障組成西班牙國的各民族和各地區的自治權利及其團結。”⑥這表明,決定加泰羅尼亞是否能夠從西班牙分離出去的權力,必須由全體西班牙人民來行使,加泰羅尼亞自治區的民眾無權單方面決定,因為它涉及全體西班牙人的最高利益——國家主權。而且《西班牙憲法》第148條第2款也明確規定,自治區僅有權“更改本區市鎮劃界”的權力⑦,而無權以包括分離性公投在內的任何方式來更改國家疆界。此外,《西班牙憲法》第149條第3款還規定,“本憲法未明確賦予國家的職權,可由自治區根據其章程行使。自治章程未承擔的職權,由國家行使。在發生沖突的情況下,在所有未劃為專屬自治區職權的問題上,國家高于自治區。”⑧由此可見,加泰羅尼亞并不具備舉行涉及國家整體利益的全民公投的主體資格和權限,其單方面進行分離性公投嚴重違憲。
  最后,從自治權來源的角度看,加泰羅尼亞的分離性公投行為仍然違憲。有學者認為,從加泰羅尼亞地區自治權演進的歷史軌跡來看,早在現行的1978年《西班牙憲法》實施之前,加泰羅尼亞的自治權就已經存在并且在西班牙民主憲政建設中發揮了重要作用,所以加泰羅尼亞基于歷史原因所形成的事實權力可視為“部分制憲權”[25]。同時,《西班牙憲法》過渡性條款第2條規定,“凡過去已經公民投票通過自治章程草案,在本憲法公布時實行臨時自治體制的地區,經由其高級集體準自治機構以絕對多數作出決議,可立即按照第148條第2款之規定行事,并將決定通知政府。自治章程草案按照第151條第2款之規定,由準自治集體機構起草。”⑨該條文的規定表明《西班牙憲法》承認包括加泰羅尼亞在內的各自治區享有“歷史權利”。然而,盡管由于特殊的歷史原因形成加泰羅尼亞自治權先于1978年《西班牙憲法》而存在,“但只要后來參與了共同制憲的過程,就意味著其接受了《西班牙憲法》,其后來所享有的自治權均來源于《西班牙憲法》,因此必須接受憲法的規制”[26],而不應當再回溯到1978年《西班牙憲法》實施之前的自治歷史傳統中,尋找自治權的合法來源為其分離性公投的合憲性辯護。
  總之,加泰羅尼亞自治區作為西班牙的一個地方行政區,而非一個主權國家或獨立的政治實體,在沒有得到憲法或國家層級的中央權力機構明確授權的前提下,其單方面觸動國家主權完整與安全的分離性公投行為嚴重違反憲法。
  (二)過程:憲法保障機制的運轉
  憲法保障機制是西班牙應對加泰羅尼亞分離性公投危機的利器。所謂憲法保障機制就是國家為了維護憲法尊嚴、保證憲法實施而建立的包括違憲審查、憲法訴訟以及憲法的修改與解釋等一系列制度的總和。1978年《西班牙憲法》的實施,標志著西班牙確立了憲政民主制度,國家建設的憲政治理之路由此開啟,憲法保障制度隨之建立。西班牙屬于成文憲法國家,1978年《西班牙憲法》確立了由作為西班牙最高憲法權力機構——西班牙憲法法院(Tribunal Constitucional de Espaa)專門負責的憲法保障制度,并在治理泰羅尼亞分離性公投危機中發揮了關鍵作用。
  在違憲審查與憲法訴訟方面,《西班牙憲法》第164條第1款賦予了包括政府首相在內的國家機構或人民群體向憲法法院提出違憲上訴的權利。⑩第161條第一款規定,“憲法法院轄區為西班牙全國”,有權審理“對法律和具有法律效力的規定之違憲性的上訴案”及“國家與自治區或自治區之間的職權糾紛”;該條第二款規定,“政府可就自治區機構作出的規定和決議向憲法法院提出異議。這種異議將導致中止有關規定或決議,但憲法法院應在不超過五個月的期限內批準或取消這種中止。”11這表明,西班牙憲法法院是西班牙違憲上訴的專門審理機構,其管轄權及于包括加泰羅尼亞自治區在內的西班牙全境;而且,憲法法院在審理或裁定政府提出的關于自治區機構作出的規定和決議的異議案時,具有較為充分的時間保障。據此,針對加泰羅尼亞自治議會于2013年1月23日通過的“公投權利宣言書”——《加泰羅尼亞人民主權與自決權聲明》,憲法法院隨即做出違憲判決,否決了加泰羅尼亞要求以獨立政治主體享有主權地位的主張;2014年1月,加泰羅尼亞自治區政府向憲法法院提交的獨立政治主體聲明,因單方面公投損害西班牙整體利益被裁定違憲無效。一計不成再生一計,2014年9月26日加泰羅尼亞自治區議通過《民意調查及公眾參與法》授權自治區政府組織具有法律效力的民意調查,[27]并于9月27日正式確定將于同年11月9日進行獨立公投,危機一觸即發。鑒于此,西班牙憲法法院應中央政府的要求隨即中止《民意調查及公眾參與法》的效力,暫時遏制住了加泰羅尼亞的獨立進程。隨后,加泰羅尼亞自治區政府不得不暫時放棄原定于11月14日舉行的“獨立公投”,僅于11月9日舉行了一場不具有法律效力的“民意咨詢”性公投。
  2017年,加泰羅尼亞再次掀起獨立高潮——自治區議會于9月6日通過《獨立公投法》并宣布將于同年10月1日舉行獨立公投。再次嚴峻的形勢下,憲法法院隨即受理了西班牙政府提起的違憲訴訟,并且僅在第二天(即9月7日)就做出裁決,判定加泰羅尼亞單方面進行的分離性公投行為違憲。這不僅使得加泰羅尼亞分離性公投徹底失去了憲法依據,而且也為此后西班牙參議院動用“撒手锏”以捍衛國家主權鋪平了道路——對于憲法法院的違憲判決和中央政府的禁令,加泰羅尼亞置若罔聞、一意孤行,于2017年10月1日如期推進公投并于10月27日宣布獨立。于是,西班牙參議院根據憲法第155條授權中央政府“采取必要措施迫使自治區強制履行”維護西班牙國家的統一和主權完整的義務12。根據參議院的決議,西班牙中央政府于2017年10月28日宣布由西班牙副首相管理加泰羅尼亞自治區,并于10月30日正式解散加泰羅尼亞自治區議會與政府、收回自治權、全面接管該地區。此外,憲法的修改和解釋作為現代憲政民主國家憲法保障機制的重要組成部分,也是國家憲法治理的重要手段,但較之于違憲審查制度,其程序較為復雜、通過的門檻較高,因此,經常性發揮作用的主要還是違憲審查機制。總而言之,在2017年西班牙分離性公投危機的憲法治理中,由西班牙憲法法院這一專門機構負責、以違憲審查為主要方式的憲法保障實施機制在捍衛國家主權和領土完整上發揮了不可替代的作用,是加泰羅尼亞分離性公投難以逾越的巨大障礙。   (三)目的:憲法治理結果的有效性
  現代多民族國家建設以維護國家統一和促進國家的持續發展為中心任務,而分離性公投則以分裂國家、實現個別民族單獨建國為要旨,對多民族國家具有嚴重的解構作用,是多民族國家建設進程中的深刻危機。因此,解除危機和捍衛國家主權的完整,是分離性公投危機憲法治理結果有效性的具體體現。
  分離性公投危機的解除是憲法治理結果有效性的直接反映。現代多民族國家建設是克服一次次危機的結果,分離性公投是多民族國家合法性危機的集中爆發,因此,當危機到來之際,國家能否迅速掌控局勢并有效防止危機加深是國家憲法治理有效性最為直接的體現。《西班牙憲法》第155條第1款和第2款分別規定,“如一個自治區未履行憲法或其他法律為其規定之義務,或嚴重危害西班牙之總利益,政府可要求自治區主席改正;在自治區主席未予理會的情況下,經參議院絕對多數批準,政府可采取必要措施迫使自治區強制履行上述義務,或保護上述總利益。”“為實施前款規定之措施,政府可向各自治區所有領導人發出指令。”13據此,當2017年10月1日加泰羅尼亞枉顧憲法法院的違憲判決和中央政府的禁令擅自推進分離公投并于10月27日宣布獨立時,西班牙參議院隨即授權中央政府采取一切必要措施來捍衛國家統一和主權完整。于是,以馬里亞諾·拉霍伊(MarianoRajoy)為首相的西班牙政府根據憲法第155條的規定和參議院的授權,于2017年10月30日正式解散加泰羅尼亞自治區議會和自治區政府、全面接管該地區、收回自治權,并將自治區主席普伊格德蒙特等策劃獨立的加泰羅尼亞高級領導人解職。同時,西班牙總檢察長馬薩宣布將以煽動、叛亂和挪用公款罪名起訴普伊格德蒙特等前加泰區高官[28]。至此,西班牙此次分離性公投危機在憲法治理的框架下暫時得到解除,初步體現了憲法治理結果的有效性。
  國家主權完整得到捍衛是憲法治理結果有效性的根本體現。現代多民族國家建設以主權為核心,主權是一個國家賴以存在的根本前提,霍布斯甚至將其視為國家的“靈魂”,具有至高無上性,它在現代多民族國家建設中具有“將對于民族歸屬的主體性感受與對于現代政治文化的認同合而為一”[29]4的重要功能。分離性公投在本質上是對國家領土的分割和對主權的破壞,是多民族國家建設過程中的嚴重創傷。就西班牙加泰羅尼亞分離性公投而言,在《西班牙憲法》確立的憲法治理體系之下,西班牙憲法法院、中央政府、參議院等重要國家機構相互間密切配合并嚴格依據憲法賦予的權限,對加泰羅尼亞分裂勢力堅決予以回擊,暫時性地克服了分離危機。這不僅使西班牙國家主權的完整性免遭破壞,而且有效震懾了同樣具有分裂國家要求的巴斯克分裂勢力,防止了多米諾骨牌效應的產生。但是,在錯綜復雜的歷史、經濟、政治、文化等多種因素的作用下,特別是“‘加泰羅尼亞化’等分離主義施政措施造成的感情和文化疏離”[30]的長期存在和影響,加泰羅尼亞謀求分離的動機將長期存在且難以消除,該地區的“形勢仍不明朗” [31],西班牙主權完整性仍然面臨著潛在的威脅。因此,要想從本根上鏟除分離因素滋長的土壤以實現國家主權完整的長期有效捍衛,就必須充分發揮《西班牙憲法》對國家的整合、調節功能,通過憲法的規范作用和象征作用塑造憲法認同,形成消弭民族分離因素的合力,進而鑄牢統一多民族國家強勁的認同紐帶。[32]而且這也正是憲法治理結果有效性更為內在的要求。
  三、影響分離性公投危機憲法治理有效性的若干因素
  分離性公投危機的有效治理是一項復雜而系統的工程,受到諸多因素的影響。其中,完善的憲法與健全的憲法保障制度是實施治理的基本前提,中央政府較強的法理制約能力是保障治理績效的重要條件;而西方競爭性多黨制的弊端則直接制約著治理的施行,多民族國家憲法認同的強弱則是影響治理的內在因素。
  (一)實施治理的基本前提:完善的憲法與健全的憲法保障制度
  “一切現代國家總是以完整統一的法律體系作為國家建構的重要內容”,而且“作為文化、經濟和政治共同體的國家只有蛻形為法律共同體,才具有合法性,也才具有‘戰斗力’”[29]15。因此,現代多民族國家普遍致力于法治化建設,但法治并非一般性的規則之治,而是憲法之治,尤其是在國家面臨分裂危機的狀態下,完善的憲法與健全的憲法保障制度往往成為捍衛國家統一和主權完整最有力的武器。
  完善的憲法是有效治理分離性公投危機的基本前提。一方面,完善的憲法為多民族國家分離性公投危機治理奠定了堅實的制度基礎。多民族國家建設是一項以經濟、政治、文化、社會等領域的基本制度為載體的系統性工程,而這些制度無一不是通過憲法所規定或依據憲法所確立的,它們相互聯系、有機結合,共同形成了一整套的國家治理機制。因此,是憲法統領著國家建設與治理,并協調著國家基本制度與具體機制的有效運轉。在涉及國家分離危機方面,通過憲法或憲法性文件預先規定分離行為違憲并設置嚴格的反分裂條款,不僅“可從根本上否定分離主義的正當性”,而且“可在一定程度上削弱分離主義的心理預期”[33]。例如,西班牙1978年憲法確立了國家不可分割的統一性原則,并通過訴諸暴力來宣示其反分裂國家的堅定立場14。另一方面,完善的憲法為多民族國家分離危機治理提供了充分的合法性淵源。憲法之所以在現代國家建設中具有根本性的地位,一個重要的原因就在于它奠定了國家治理的合法性淵源,而且是國家治理能力最為有效的動力支撐。加泰羅尼亞在啟動公投之前,早已從法律程序上開始“積攢”合法性:自1979年制定《自治章程》實現全面自治后,多次與中央政府交涉要求提升加泰羅尼亞民族在國家中的地位,并于2006年6月18日以新通過的《自治條例》取代1979年頒行的《自治章程》,在擴大自治權的同時也為日后獨立形成了一定的法律基礎;在2014年和2017年公投前夕,又分別通過了旨在爭取公投合法性的《民意調查及公眾參與法》和《獨立公投法案》。然而,盡管加泰羅尼亞屢次碰觸法律底線、挑戰憲法權威,但由于西班牙完善的憲法體系的存在,憲法法院、中央政府等國家機構依據憲法就能對其進行有力回擊,使其無法突破憲法規定的反分裂原則。   健全的憲法保障制度是推進國家憲法治理的重要條件。憲法作為一個國家的根本大法,是國家實現法治的根本前提。然而,怎樣使憲法規范具體地體現在國家的法律、法規以及一切政治制度中,使之產生應有的法律效力并有效維護憲法的權威,這取決于憲法是否有完善的保障制度。“憲法保障是所有能夠使憲法實施過程順利進行,各類主體嚴守憲法,并使憲法規范得以落實、實現的各項制度總稱”[34],主要包括憲法的修改、憲法的解釋以及違憲審查15以及憲法監督等具體方面。就憲法實施保障的基本內容來說,主要包括兩大方面:規范的合憲性保障,即保障法律法規和規范性文件的合憲性;行為的合憲性保障,即保障國家機關及其工作人員、各政黨、武裝力量、社會團體、企事業組織和全體公民的行為的合憲性。從發展趨勢來看,由專門機關負責保障實施憲法的體制,已日益受到許多國家的重視。盡管名稱并不一致,比如有的稱憲法法院、有的稱憲法委員會等,但負責保障憲法實施的機關必須是專門設立并負有專門職責權限。“一個國家其憲法權威的樹立和長期存續,并不僅僅依賴于某一項單一的憲法保障制度的設計和落實,而是更多地取決于整個憲法保障制度體系的完善程度。只有當一個國家建立了多層次的、環環相扣的、致密的憲法權威保障制度體系,同時要求具有穩定而良好的制度運作機制并固化為某種尊崇憲法的傳統之后,一套維護和維系憲法權威的‘無縫天衣’才會最終形成憲法權威,從而憲法之治才會走上持存之道。”[35]西班牙憲法保障由西班牙憲法法院這一專門機構負責,并與中央政府、議會等國家機構密切協作,共同維護著《西班牙憲法》的權威,守護著西班牙多民族國家的至上利益——主權完整。
  (二)保障治理的重要條件:政府較強的法理制約能力
  國家能力是國家建設的重要維度,是國家將自己的意志和目標轉化為現實的能力,主要包括社會經濟資源動員能力、調控能力、合法化能力及強制能力等。由于代表國家意志通常只能是中央政府,所以國家能力主要體現為中央政府的能力。在分離性公投危機的憲法治理過程中,中央政府推進法理制約的能力是取得良好治理結果關鍵。
  分離性公投危機的新特點要求中央政府必須具備較強的法理制約能力。當代西方發達國家分離性公投危機所呈現出的一個顯著特點是,分離主義勢力幾乎都放棄了暴力手段的使用,“基本上是在國家法律的框架內和平、有序進行”,“他們依托于本國相對成熟、完善的政治 傳統和體制,運用各種民主的手段來和平地爭取獨立或分離,呈現出民主政治的斗爭形式。” [36]正如Kathryn Crameri所言,“當代歐洲的民族分離運動,日益呈現出以合法的方式推動分離并將合法分離轉換為民主現象與民主話語的新趨勢” [37]。這種新趨勢或特點的背后,實際上是分離主義為謀求獨立所進行的政治合法性資源的爭奪,是一種柔性違憲行為,其治理難度也絲毫不亞于傳統的暴力分離行徑。因為它以溫和漸進的方式在國家憲法或法律框架內逐步推進,不僅在很大程度上避免了與中央政府形成尖銳對立或激烈沖突而被迅速鎮壓的直接后果,而且因其披上了“合法”的外衣,只要不越過法律底線,中央政府往往很難對其予以有力打擊,甚至它還獲得了一定的民意支持——許多民眾往往被其“民主”“自決”等富有煽動性的口號所迷惑而盲目參與其中。這就要求中央政府必須具備高超的法理制約能力,才能在危機治理中掌握主動權并收到良好效果,如果僅以暴力手段進行打擊或鎮壓,則很容易喪失道義、陷入被動,進而導致治理無效或失敗。
  政府較強的法理制約能力主要體現為善于運用憲法和法律手段遏止分裂、維護統一。從國際上看,運用以憲法為主的法律手段遏止分離主義幾乎是西方發達國家的通例,加拿大、美國、英國等發達國家都曾運用法律手段實現了反對分裂,維護國家統一的目標。[38]在2017年加泰羅尼亞單方面公投引發分裂危機的形勢下,西班牙中央政府之所以能夠力挽狂瀾,一個極為關鍵的因素就在于善用憲法,擁有較強的法理制約能力。受《西班牙憲法》的嚴格限定,加泰羅尼亞分離勢力始終難以突破既有的法律框架,于是便將主攻的方向投向獨立公投立法方面,企圖從法律程序上開辟出公投的“合法空間”:2006年6月18日以新通過的《自治條例》取代1979年《自治章程》,在擴大自治權的同時也為日后獨立形成了一定的法律基礎;2013年1月至2017年9月,先后出臺了包括《加泰羅尼亞人民主權與自決權聲明》《加泰羅尼亞獨立進程行動宣言》《加泰羅尼亞自決公投法》等“涵蓋公投權利宣言、獨立公投實施法、新國家建立的‘臨時憲法’等內容的” [39]多項法律文件。與之針鋒相對,西班牙中央政府通過依據憲法予以批駁、向憲法法院提起違憲訴訟等方式迫使其被否決、被裁定無效或非法,以及解散加泰羅尼亞自治區議會和政府、收回自治權等。可以說,在西班牙分離性公投危機中,西班牙中央政府善用憲法所形成的高超的法理制約能力是其最終獲勝的關鍵因素。
  (三)制約治理的直接原因:競爭性多黨制的消極作用
  作為國家政治體系中最為活躍和最具有影響力的政治主體,政黨在多民族國家建設中扮演著不可或缺角色,發揮著聚合民意、凝聚社會力量、整合政治體系、組織政府以及推進政治社會化等一系列重要作用。然而,多民族國家的政黨往往與民族或族際關系結合并作用于族際政治,成為民族斗爭或民族間政治互動、博弈的工具,[40]特別是在主權危機背景下,西方競爭性多黨制對國家建設的消極影響更為突出。
  在中央,多黨競爭弱化了中央政府的權威與治理能力。從政黨分化16的角度來看,多黨制是一種較為分化的政黨制度,強調競爭與制約是其突出特點,雖然它在西方民主政治發展中發揮了重要作用,但也存在諸多弊端:由于政黨以爭取政府權力獲得執政地位為其核心目標,因此,圍繞著執掌國家政權這一中心,各政黨往往行為短期化、利益局部化,彼此之間相互拆臺、相互攻擊,甚至長期“黨爭”、勢同水火,為達目的往往會置人民與國家的利益于不顧。這不僅使得社會矛盾加劇、國家利益受損,而且導致了國家政局不穩、政府更迭頻繁,嚴重降低了政府的效力與權威。在西班牙,加泰羅尼亞謀求分離由來已久,但中央政府僅僅只是派駐代表監督其遵守憲法,并未采取其它更有力的解決措施,當加泰羅尼亞地方分離勢力逐步坐大并采取“加泰羅尼亞化”等柔性違憲措施推進分離進程時,中央政府也只能被動應對;面對加泰羅尼亞于2017年10月1日正式進行公投之前的多次違憲行為,中央政府雖然采取了提起違憲訴訟、作出違憲聲明等措施加以約束,但并未及時啟動憲法第155條進行遏止,從而錯失阻止公投的良機。原因就在于,在西班牙競爭性多黨體制下,一方面“各黨施政特別是執政黨往往著眼短期政績不謀長遠,擔心處置棘手問題影響未來選情而不愿擔當、不顧全局。最終導致自治共同體政府推動公投而中央政府被動應對的不利局面”[41];另一方面,當時作為執政黨的人民黨在議會中僅占33%的席位,不得不與其他政黨聯合執政,但在競爭性多黨制消極因素的作用下,其執政地位不穩且備受掣肘,執政能力大打折扣,因而在面對地方分離勢力引發的主權危機時,其對局勢的掌控能力與危機治理能力顯得尤為不足。   在地方,多黨競爭加劇了分離進程并強化了治理難度。“多黨競爭本身并不強調民族因素”,但卻“提供了激發相關分離因素的環境”,從而“導致或惡化民族分離”[42]。在多黨競爭的格局下,各個政黨經常面臨著民眾支持率下滑、執政地位喪失、政黨形象與聲譽受損等多方面的短期壓力,因此,出于適應競爭形勢的需要,往往盲目迎合民意或直接站在國家利益的對立面。首先,在加泰羅尼亞走向分離的進程中,迫于支持者的壓力,該地區的相關政黨采取了日益激進的立場。[43]起初,在獨立問題上加泰羅尼亞民主共和黨(ERC)較為激進,但于2003-2010年間選擇與社會主義黨(PSC)合作并在加泰羅尼亞獨立這一核心問題上進行了妥協后,引發了黨內長期的紛爭乃至分離并使得本黨的支持者不斷流失。為此,2010年后,加泰羅尼亞民主共和黨(ERC)重申主張獨立的政治立場并在2012年該區議會選舉中扭轉了支持者下滑的局面。[44]其次,為了擴大自身影響力、撈取競選資本,主張分離的民主共和黨(ERC)、統一聯合黨(CiU)以及獨立派聯盟(Juntspel Si)等政治團體,常常將中央與自治區在經濟上的矛盾作為政治籌碼進行惡意挑動,不僅加劇了分離進程,而且使得中央與地方的矛盾進一步升級、治理難度急劇增加。最后,盡管中央政府反對加泰羅尼亞分離取得了階段性勝利,但在提前進行的2017年12月21日加泰羅尼亞議會選舉中,主張獨立的政黨在全區135個席位中獲得70個,超過半數(68席)并占據微弱多數。這意味著“一旦獨派勢力達成共識聯合執政,形成合圍之勢,獨派將合法化地盤踞在地方政治舞臺中央”,中央政府更加難以“鏟除或削弱獨派的地方影響力”[45],而且也很難在短期內改變當地傾向獨立派政黨的政治生態[46]。
  (四)影響治理的內在因素:憲法認同的強弱
  國家認同是現代多民族國家建設中最核心也是最重要的議題,因此,西方多民族國家建設進程中的憲法治理,也必然圍繞著集中體現國家認同的憲法認同這一中心展開。“憲法所確認的價值目標、共同利益和象征性內容,均是塑造國家認同的重要內容。通過這些認同資源的有效運用,憲法能夠表達人民的同質性和國家的統一性,成為現代國家認同的核心紐帶”[47],進而深刻地影響著多民族國家的建設與治理。
  憲法認同是多民族國家認同的集中體現。國家認同具有多維性,在法律共同體的視角下,多民族國家認同的法律維度便體現為憲法認同與法律認同,其中憲法認同是最主要和最根本的。美國學者Michel Rosenfeld認為,“憲法認同”(constitutional identities)是“一個國家的人民對憲法的充分界定和普遍、共同接受”。[48]實際上,憲法認同并不僅限于人們對憲法的“界定”和“接受”,還應當包括在此基礎上所形成的人們對“憲法價值的認知與感悟后而生成的一種價值信仰”,即“憲法價值共識”[49]10。換言之,憲法認同不只是人們對由憲法所確立的外在制度的認同,而且也包含了對憲法本身所內含的價值的認同。國家認同之所以在多民族國家建設中居于最核心、最重要的地位,就在于它所指向的是維系與粘合國家這一共同體的核心價值體系或核心價值觀,而惟有憲法是這種核心價值的最大“公約數”,“惟有憲法價值是所有人‘同意’的結晶”,“因為憲法是超越了各種階層、利益集團、黨派等利益的狹隘性而由全體人民認同制定出來的,從而它獲得了最廣泛的民意認同,具有最廣泛、最深厚的民主基礎”[49]11。與國家認同需要以民族認同為情感支撐一樣,憲法認同同樣是建立在民族認同基礎之上的,所以憲法認同并不是自由主義者哈貝馬斯所宣稱的那樣“可以取代民族認同為國家提供內在的凝聚力和成員的忠誠感”[50],而正是因為憲法認同以民族認同為前提并整合了民族認同,所以才能在多民族國家建設中起到凝聚核心的作用。
  憲法認同深刻地影響著多民族國家的建設與治理。“國家之下的族群可以是與憲法相容的各種認同,兩者是包容與被包容的整合關系,而不是國家主義的統合關系,更不是地方主義的對抗關系”[51]。憲法認同的相對缺失是導致西班牙加泰羅尼亞分離性公投危機的近乎根本性的原因。在開啟西班牙現代民主憲政之路的1978年新憲法出臺過程中,加泰羅尼亞地區作出了重要貢獻——以高達90%的贊成票表決通過新憲法草案;而且該憲法明確宣示“本憲法的基礎是西班牙國牢不可破的團結和全體西班牙人所共有的不可分割的祖國”17。這表明,加泰羅尼亞認同西班牙王國(nation)和國家統一體層面的西班牙民族(Spaniardsnation),并自愿將這種認同進一步上升到憲法認同的高度。同時,在新憲法頒行之后的二十余年里,加泰羅尼亞并未提出獨立或分離的要求,并始終與中央政府保持著相對良好的關系,這與憲法認同形成之后所產生的積極效應不無關系。然而,盡管西班牙1978年憲法強調了國家屬于全體西班牙人(Spaniards)且具有不可分割性,但該憲法既“沒有關注建構西班牙‘國家民族’(nation) 在維護西班牙國家統一中的根本作用”,也“沒有在法理上強制規定各民族自治地區的人們必須擁有西班牙人或西班牙民族認同(Spanish national identity)” [52]。這就嚴重降低了在既有基礎之上進一步強化關于西班牙民族國家完整且不可分裂的憲法認同的可操作性,而且在歷史、經濟、文化等多因素疊加效應的長期作用下,國家的憲法認同逐步被弱化進而導致分離性公投危機的形成。同樣,由于憲法認同的弱化,危機創傷的徹底治愈也將是一項長期任務。
  加泰羅尼亞分離性公投是一種較為溫和的民族分離運動,卻引發了西班牙自1975年民主轉型以來最為嚴重的國家建設危機,在多方共同努力與積極配合下,西班牙政府依據憲法迅速扭轉局勢、及時化解危機,有效捍衛了國家領土與主權的完整,是針對分離性公投危機的憲法之治。當代西方發達國家的民族分離運動主要“利用現代民主制度各種政治手段,以達到分裂國家的目的”,雖然在形式上是溫和的,但它“對現代民族國家體系有解構作用,在性質上仍然是丑陋的” [53],如何對其進行有效治理,是西方多民族國家必須及時做出正面回應的緊迫性問題。現代社會正處于一個權利意識、法治思想高揚的時代,依法治理尤其是憲法治理必然成為多民族國家有效治理分離性公投危機的基本方略,因此應當加強探索并深化實踐憲法治理,使之成為西方多民族國家建設的“定海神針”。   注釋:
  ①加泰羅尼亞人、加利西亞人和巴斯克人并稱西班牙三大“歷史民族”,分別約占總人口的15%、7%和5%。
  ②從國內法與國際法的關系方面來看,構成國際法主要淵源的國際條約能否成為國內法以及憲法的淵源,取決于一個國家的參與和認可。有的西方國家在本國憲法中對國際條約在國內法中的地位和效力問題有專門規定,如美國1787年憲法第6條規定,合眾國已經締結和即將締結的一切條約,皆為合眾國的最高法律,每個州的法官都應受其約束。但在有關單方面分離性公投的議題上,《西班牙憲法》及其他相關憲法性法律文件中均未出現可以適用國際法的規定。另外,從國際法的角度看,加泰羅尼亞分離性公投不具備公投的主體條件,也不屬于民族自決所適用的地域范圍(即必須是被外國殖民者占領和統治下的國家和民族的領土,或是托管領土、非自治領土,或是其他尚未取得獨立的殖民領地),不具備任何援引國際法有關內容為其分離性公投進行合法性辯護的基礎。因此,在成文憲法的西班牙,加泰羅尼亞分離性公投的違憲性分析應當嚴格限定在《西班牙憲法》文本框架內。也就是說,加泰羅尼亞分離性公投違憲性應當在《西班牙憲法》中尋找,而不應延伸到國際法中去。
  ③Spanish Constitution Section 92,http://www.parliament.am/library/sahmanadrutyunner/ispania.pdf
  ④Spanish Constitution Section 148,http://www.parliament.am/library/sahmanadrutyunner/ispania.pdf
  ⑤Spanish Constitution Section 149,http://www.parliament.am/library/sahmanadrutyunner/ispania.pdf
  ⑥Spanish Constitution Section1&Section2,http://www.parliament.am/library/sahmanadrutyunner/ispania.pdf.
  ⑦Spanish Constitution Section 148,http://www.parliament.am/library/sahmanadrutyunner/ispania.pdf
  ⑧Spanish Constitution Section 149,http://www.parliament.am/library/sahmanadrutyunner/ispania.pdf。
  ⑨Spanish Constitution Transitional Provisions Tow,http://www.parliament.am/library/sahmanadrutyunner/ispania.pdf。
  ⑩Spanish Constitution Section 164,http://www.parliament.am/library/sahmanadrutyunner/ispania.pdf。
  Spanish Constitution Section 161,http://www.parliament.am/library/sahmanadrutyunner/ispania.pdf。
  Spanish Constitution Section 155,http://www.parliament.am/library/sahmanadrutyunner/ispania.pdf。
  Spanish Constitution Section 155,http://www.parliament.am/library/sahmanadrutyunner/ispania.pdf。
  西班牙憲法第8條規定,西班牙武裝力量的“任務是保障西班牙的主權和獨立,捍衛西班牙的領土完整和憲法秩序”。SeeSpanish Constitution Section 8,http://www.parliament.am/library/sahmanadrutyunner/ispania.pdf
  違憲審查(judicial review)是為保障憲法實施,國家權力機構對法律、法規和法律性文件,以及一切國家機關、組織和公民的行為進行審查,并對其是否違憲作出裁決的制度。該制度始創于17世紀初的美國,發展至今已成為世界各憲政民主國家一項日益重要的憲法監督保障制度。
  “政黨分化”是指一個國家的選民和公職人員平均分屬于政黨的數目。分化最少的政黨體系中只有一個政黨存在,即一黨制;高度分化的政黨體系則是有許多政黨存在且選民和公職人員平均分屬于不同的政黨。
  Spanish Constitution Section 2,http://www.parliament.am/library/sahmanadrutyunner/ispania.pdf。
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