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新型城鎮化背景下我國的城市規劃及其社會轉型

作者:未知

  摘 要:我國的城市規劃過于側重物質層面,已經誘發諸多社會問題。在新型城鎮化背景下,應加強城市的社會規劃。從國外城市規劃轉型的經驗看,主要包括以下幾個方面:一是通過包容性的空間規劃促進廣泛的社會融合;二是促進城市公共空間資源配置的公平正義;三是加強城市規劃中的社會參與;四是推動城市規劃學科和規劃教育的人文化。從我國城市發展的現狀出發,需要控制高檔小區、封閉式小區的建設,加大以公租房為主的社會住宅建設,促進不同階層、群體的“混合居住”。注重社區公共交往空間設計,滿足社會弱勢群體的空間需求。保障和推動市民積極參與城市規劃和決策。最后,以新型城鎮化為契機,加強城市社會規劃的教育體系建設。
  關鍵詞:新型城鎮化;城市社會規劃;公平;包容
  中圖分類號:C911     文獻標識碼:A     文章編號:1003-1502(2019)06-0087-08
  一、引言:新型城鎮化與城市的社會規劃
  2014年,我國發布《新型城鎮化規劃》,規劃強調“以人為本”“實現人的城鎮化”。但從實踐中看,很多地方的城市規劃和建設仍然體現出粗放型特點,城市的宜居水平、市民的滿意度和獲得感未能與快速的城市化保持一致,形成了明顯的反差。城市具有物質和社會雙重特征,偏重物質規劃(Physical Planning)而忽視社會規劃(Social Planning)會導致消極的社會后果,更難以應對快速城鎮化中出現的問題。相較于物質規劃,社會規劃更多涉及的是城市中個體、群體和社區相關的事項,它能夠深入普通民眾的日常生活,消除社會問題、促進社會融合,具有重要價值。從國際經驗看,發達國家在早期城市化進程中也存在偏物質、輕社會的規劃導向,并導致了嚴重的后果。20世紀60年代后,國外城市規劃領域出現了所謂的社會轉向(Social turn),即從社會性的視角重新審視和調整了城市規劃的理念和方式,應用社會規劃的手段緩解城市問題,促進城市化的良性發展。在新型城鎮化的實施過程中,這些理念和經驗值得我們梳理和借鑒。從國內相關領域的研究看,對新型城鎮化的討論主要集中在城市的增長方式、土地利用、人口遷移、產業規劃、舊城改造、城市景觀設計等經濟、物質層面,社會規劃的研究成果相對匱乏。
  二、從物質規劃到社會規劃:國外城市規劃轉型的理念及經驗
  “城市規劃”(Urban Planning)最早來源于建筑設計專業,因此其重點關注物質空間形態的規劃與設計。至20世紀中葉,歐美絕大多數城鎮規劃者都是建筑師出身,他們雖然設計了城市完美的建筑布局,但卻導致了一些嚴重的社會心理問題。正如德國社會學家齊美爾在《大城市與精神生活》一書中所描述的:“在大都市區域,人行道上和住宅前院的生活大體上消失了,過去曾是城市生活主要特征的社會交往也難覓蹤跡……大城市的生活使人感到無比的荒涼和孤獨。”[1] 20世紀50年代,為應對城市的衰敗和人口的膨脹,西方國家開展了大規模的城市更新運動,為構建所謂有序的人口布局和生活秩序,政府和開發商合謀采取了嚴格的區劃控制和共同利益開發(Common Interest Development),對社區內住房的銷售采取一定的門檻和準入性限制,這些門檻包括種族、宗教信仰、文化習俗、收入、職業等,只有符合標準的人才可以入住,從而保證社區內居民的“同質性”。在這一時期,“房地產市場和國家政策所提出的制度框架限制了城市居民,他們在選擇哪里安家的時候,或多或少是情勢所迫”[2],其結果是導致不同群體和階層的空間隔離日益加劇。城市居民的文化身份(語言和宗教)、種族、職業、財富等差異均體現在居住空間上,比如美國大都市芝加哥北部近郊區可以被清晰劃分為4個顯著的區域:毗鄰湖岸的富人區、出租公寓居住區、大量吉普賽人集中居住的都市娛樂區、移民人口群居的貧民區。英國首都倫敦泰晤士河北部地區是太平洋島民的聚居區,牙買加人集中居住泰晤士河南部地區,在諾丁山地區是多米尼加人和圣路錫安人的主要居所,格林納達人則集中于哈默史密斯和伊林地區的西端[3]。
  偏重于空間秩序的城市更新規劃使得社會問題頻頻發生。在美國的很多大城市,貧民窟和低收入住宅區不僅生活環境惡劣,而且由于普遍的悲觀失望情緒的蔓延,導致社區內犯罪率居高不下;中產階層集中居住的社區則人際關系淡漠,社會交往貧乏,顯得死氣沉沉,毫無生氣;富豪們集中居住的區域門禁森嚴,像兵營一般封閉,讓人感到緊張和不可思議[4]。20世紀60年代,對城市規劃的批判聲浪越來越大,同時,人的需要、人和城市以及建筑的關系開始得到充分反思,因為人們需要的不是簡單整齊羅列的建筑物,而是一種有溫暖,有詩意的環境,人和社會、人的愿望和城市的構造應該聯系起來加以考慮[5]。1968年,建筑師布倫特·布羅林(Brent Brolin)和社會學家約翰·澤舍爾(John Zeisel)合作出版了《密集居住區:社會研究和設計》(Mass Housing:Social Research and Design)一書,提出城市規劃與設計者必須充分理解社會心理在城市建設與發展中的重要性。同年,社會學者弗里登(B. Frieden)和莫里斯(R. Morris)出版了《城市規劃與社會政策》(Urban Planning and Social Policy),將社會需求與社會公正納入城市的空間規劃,賦予城市規劃更廣泛的社會意義。隨著社會學的強勢介入,20世紀80年代“新城市主義”規劃理念在西方各大城市興起,新城市主義旨在扭轉傳統城市規劃偏重物質空間設計的缺陷,試圖促進社區內群體構成的多元化和鄰里之間密切的社會交往。在新城市主義的推動下,規劃師的身份也有所轉變,他們從工程技術人員逐漸變為社會不同利益群體的協調者。從內容上看,城市的社會規劃主要側重以下幾個方面:
  首先,通過包容性的空間規劃促進廣泛的社會融合。一方面針對居住隔離問題推行“混合居住模式”(Mixed-income housing),即采用混合的土地利用方式和住房計劃,促進不同種族、文化和收入水平的群體穿插居住,發展新型社區。比如紐約東湖、布魯克林社區,芝加哥加布里尼·格林公共住宅區都是混合規劃社區。在城市社區的規劃建設中,還注重通過鄰里空間規劃促進社會交往。早期城市建筑設計的構想中并沒有考慮城市應負擔的社會功能。城市的建設與發展被視為和飛機、汽車的制造一樣,是一門單純的技術工作,是在數學、幾何計算以及建筑材料的選擇與運用基礎上開展的大規模生產活動。美國社會學家羅伯特·森尼特就此現象批評道:“我們在城市地域上建造出來的都是平淡乏味、維持中立的空間:面向街道的墻都裝著厚厚的玻璃;高速公路隔離了低檔鄰里單元與城市其他部分的聯系;住房開發只注重住宿的功能。這樣的空間安排同時也消除了社會交往和聯系的可能性。”[6]從社會學的角度看,社區以相對高水平的鄰里互動和密切的鄰里關系為特點,因此“社區規劃的目的,就是要幫助鄰里建立小城鎮而非大城市中的那種親密的鄰里關系,并由此創造更健康的個體以及更健康的社會”[7]。具體而言,一個健康的鄰里社區應該包括不同階層、收入、信仰和職業的群體,每一個鄰里社區都應該有一個或多個公共空間作為不同類型居民日常交往活動的場所,此外,還需要設計和建造四通八達的,適合人們步行的道路系統來增加不同階層和文化群體的鄰里互動。20世紀70年代以來,發達國家的社區規劃和建筑設計都充分考慮了公共空間與私人空間的協調。比如英國、法國、美國很多城市公寓每個樓層都配備有公共生活空間,設施包括乒乓球桌、投影機和舒適的沙發,居民們可以在這里共享閑暇時光。另一個策略是采用城市控制(Urban Containment)措施對土地的開發利用進行引導和管制,最常用的手段是通過制定刺激性和抑制性的房產政策影響開發的密度、強度、時間和混合度,最大限度實現社會融合。比如荷蘭1995年出臺了大城市政策(Big Cities Policies),政府通過這一政策對大城市的房地產市場進行強勢介入,對社區住宅的類型、銷售和租賃行為進行規劃管制,在住宅設計和功能上盡量保持和促進更為異質的人口構成。與此類似的管制策略還有瑞典的國家住房社會混合政策[8]。再有,上述規劃方案主要通過大量修建公租房的方式來實施,這是20世紀70年代西方城市規劃轉型的一大特點。在歐洲,政府出資興建的公租房被稱之為“社會出租住宅”(Social Rented Housing)、美國稱之為經濟適用房(Affordable Housing)、日本稱之為“公營住宅”。在公租房的分配上,政府對不同膚色、收入的群體進行刻意的穿插,防止出現居住隔離。   其次,促進城市公共空間資源配置的公平正義。1976年,哈維·莫洛奇提出“城市增長機器”的概念。莫洛奇認為城市中的精英階層掌控了城市空間資源的分配,其代價是城市公共空間福利的減少和浪費[9]。比如大量封閉社區的存在便限制了高質量的學校、健康護理中心、圖書館、公園和其他便利設施的使用權。另外,通往這些排外社區的交通系統是不對外開放的,或根本沒有。并且,“封閉式社區”開發的迅速增加表明,城市生活條件的衰退和消費市場發生重大分化。這些城市發展方式不是致力于改革產生不公正和憂慮的社會本身,而是容納空間的排斥和社會經濟的分化[10]。為推動空間資源的公平分配和充分利用,一些國家采取住房整體規劃開發模式(Planned unit development,PUD),該模式鼓勵社區開放公共空間、增加休閑游樂設施的數量。政府在進行社區建筑審批時要求開發商將公共開放空間捐給政府以換取優惠的稅率,除開放空間之外,一些地方政府在建筑物的審批時還要求開發商另外捐出塊地作為公園或其他用選。市政當局負責維修這些設施,通過這種方式政府可以獲得并控制城市公共空間的數量和質量[11]。比如推行PUD模式的美國猶他州哈利肯市(Hurricane)人口僅15000人,但其公園數量高達15個,均衡分布在城區不同位置。此外,公共空間及其設施的配置還應該考慮不同人群的需求,即“在所有地塊中應該用盡可能多的方法來服務于社會的各年齡段和各階層人群。年老的、年輕的、好動的、喜靜的、男的、女的、富有的、貧窮的在每個社區或公共環境中都應該有自己喜歡的東西”[12]。比如,城市的老人友好型人行道要求平坦、平整、防滑的路面、有足夠的允許輪椅通過的寬度以及人行道通過斜坡延續到馬路上。老年友好型住所要求有通路斜坡、電梯、停車場、健身設施以及寬大的門廊等。1985年,日本就制定了《區域老年住房計劃》,規劃詳細到室內低點位置的電燈開關、便捷的淋浴設施以及能夠為適應輪椅而變換的樓梯。1999年,歐盟空間發展戰略(ESDP)提出建設老年人口適宜居住的“退休金城鎮”(Pensioner town)。韓國首爾市在2007年推出“女性友好城市計劃”,致力于城市公共空間的規劃與設計時照顧到女性的需要,該項目榮膺2010年聯合國公共服務獎一等獎。
  再次,加強城市規劃中的社會參與。由于早期城市規劃主要涉及建筑領域,規劃師很少征詢居民的意見,體現出很強的精英化和排外性,容易導致規劃與社會需求的脫節。比如一些失敗的街區公園設計方案,其失敗的原因之一就是設計者的設計與使用者的生活方式不相符合。以致公園建成之后,大多數時間都空空蕩蕩,無人問津。還有一些設計者不了解居民的風俗習慣,規劃導致了當地居民的嚴重不滿[13]。為防止規劃與民眾需求的脫節和公共設施配置的不均衡,哈佛大學學者費因斯坦(S. Fainstein)提出公正城市(Just City)的規劃衡量標準,其中之一便是規劃民主,主要指公眾參與規劃決策的制度和政策。1964年,由律師轉行的規劃師保羅·大衛杜夫(Paul Davidoff)在《規劃中的倡導和多元主義》(Advocacy and Pluralism in Planning)一文中提出“倡導性規劃”(Advocacy planning)理念,并系統闡述了公眾參與城市規劃的制度框架、參與程序和手段。為支持公眾積極參與城市規劃,1969年英國政府成立了“公眾參與規劃委員會”(Committee on Public Participation in Planning)保障市民的參與權,英國、澳大利亞等國的地方政府還專門設立了社會規劃部門或社會規劃咨詢委員會(Social Planning Advisory Council)來收集和整理市民對規劃制定和實施的意見和建議。地方規劃當局還通過任命“社區開發官員”來聯絡那些不積極參與的群體。1973年,約翰·弗里德曼(J. Friedmann)在《重新找尋美利堅:交往式規劃理論》(Retracking America: A Theory of Transactive Planning)一書中提出交往規劃方法(Transactive planning),它以規劃師和社區之間的對話為基礎,強調居民是自主性規劃的主體,規劃師的職責在于“執行市民意見,辦理規劃事務”。目前已經成為美國社會規劃領域的首要范式。其后,以公民參與為主的協作性規劃(Collaborative planning)、自主性規劃(Autonomous Planning)、“溝通式規劃”(Communicative planning)、參與式城市評估(Participatory Urban Appraisal)、社區行動規劃(Community Action Planning) 相繼問世,并得到廣泛認同和執行。英國城市規劃大師彼得·霍爾在《明日之城》中回顧這一變化時曾感慨道:1955 年畢業的規劃師趴在圖板上,畫著紅紅綠綠的用地示意圖;1965 年畢業的規劃師忙于建立數學模型,計算交通與用地模式;而 1975 年畢業的規劃師則與各種社區團體徹夜暢談,已然成為了“地方政治家”[14]。
  最后,城市規劃出現人文化傾向,學科交叉性明顯。從方法論上看,社會學的認知方法貫穿于整個規劃進程中。在規劃起步階段,主要使用社會學的實地觀察、問卷調查和訪談技術;在數據分析階段,主要采用“社會區域分析”(Social area analysis)方法,通過對鄰里社區進行詳細的社會圖解的分析,形成對城市社會的總體認知,并以此作為規劃的重要基礎;在規劃制定階段,預測空間布局對相關居民、團體和個人可能產生的利益影響,確保規劃的公平公正。從學科歸屬上看,城市規劃已經從側重實體設計轉向公共政策和社會科學研究。目前,歐美很多大學的城市規劃專業都設在公共政策學院或社會科學學院。比如美國的南加州大學公共政策學院城市規劃系、克利夫蘭州立大學城市政策學院、紐約大學公共政策學院城市規劃碩士項目、加州大學洛杉磯分校城市規劃碩士項目;英國城市規劃排名第一的格拉斯哥大學城市研究中心也設在社會與政治科學學院。從內容上看,規劃專業教育包括住房政策、移民工人及其家庭的社會融合、城市建筑的社會影響評價、社區參與、沖突解決、人口動力學分析等內容。此外,還有很多課程圍繞規劃相關的哲學問題展開討論,例如社會和個人價值觀、社區的多重意義和個體的社會責任等。   目前,城市化的重點已經從歐美發達國家轉移到廣大發展中國家,中國的城市化速度位居前列,但我們的城市規劃理念和方式未能適應大規模的人口流動和居民生活方式的快速變化,對城市化形成了巨大挑戰。在總結發達國家城市規劃轉型的基礎上,可以為我們推動新型城鎮化提供有益的經驗借鑒。
  三、新型城鎮化背景下應加強城市的社會規劃
  在中國的城鎮化發展中,技術理性始終伴隨著城市的規劃與建設。根據現行的《城鄉規劃法》,城市詳細規劃的內容包括確定道路廣場、小區范圍、街坊、工程管線和專用地段布局;確定工程構筑物、居住建筑、公共綠地、公共建筑、工業、倉儲等項目的具體位置和用地;主要干道和廣場建筑群的平面、立面規劃設計等,體現出很強的物質規劃特點,特別是住房市場化改革以來,城市空間結構的演化表現出越來越強的經濟利益驅動性特征。一個典型的現象是封閉式社區在各大城市新建社區中的比例逐年提高,其中某些封閉式社區是專門為具有共同利益關系和價值準則的“特定階層”量身打造的居住區。這種封閉的社區居住模式在很大程度上將人們的社會交往限制在固定的、狹小的社區范圍內,忽視了開放空間對于城市社會流動和社會穩定的重要性。從國際經驗看,消除諸如圍墻飛地等人為的睦鄰障礙已經成為城市社會規劃的基本原則。2016年,中共中央、國務院《關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》中提出“新建住宅要推廣街區制,原則上不再建設封閉住宅小區”。“開放街區”其實是一種從經濟空間轉變為社會空間的規劃價值觀轉向。據環境心理學的研究,城市中存在社會促進空間(Sociopetal Space)和社會分離空間(Sociofugal Space)。社會促進空間指這種空間有助于人際溝通或交往,促進人與人之間的相互吸引。反之,妨礙人際溝通,阻礙人們交往需要滿足的空間,被稱之為“社會分離空間”[15]。已有調查顯示,封閉社區在改善鄰里交往方面的功效并不顯著,反而會隔斷城市與社區、不同社區之間的有機聯系[16]。因此,推廣街區制也是防止居住隔離、促進社會交往融合的有效手段。中國的城市具有突出的“政策紅利和資源優勢”,往往吸引大量外地人口的涌入。本地人口和外來人口在文化、觀念、收入和利益訴求上存在明顯差異,極易形成社會排斥和居住隔離。相比西方國家,我國對土地的控制程度更高,政府可以更有效地采取土地轉讓、房產政策、社區規劃等手段引導和鼓勵房地產商積極開發混合式居住區,將廉租房等低價住宅安插到高檔商品住宅中,使不同經濟背景和收入水平的居民能夠居住在一個小區中。目前國內建設的經濟適用住房、廉租房等低收入住房比例相對較少,且大多集中在城市邊緣地帶,從空間分布上看,不宜于促進社會融合,未來應重視城市核心區以公租房、廉租房為主的社會住宅建設。
  居住空間的規劃對城市的社會關系具有重要影響。中國城市的傳統居住模式主要以“街”“巷”“胡同”為主,它們也是普通市民茶余飯后最重要的公共交往空間,具有很強的社會融合功能。從中國城市發展的歷史看,住在同一“街巷”的人們關系親密,友愛互助,街巷承擔了很多的社會職能,具有“半社會組織”的特點,從政治上看,大量街巷的存在減輕了政府治理的壓力,也是維護城市社會和諧穩定的重要因素。隨著城市人口的增長,傳統街巷大量消失,封閉的“高層集合公寓住宅”逐漸普及,在一定程度上誘發了人們心理上的內向、封閉和孤獨,導致城市病態現象突出。世界衛生組織 (WHO)將“健康城市”最重要的評價標準界定為城市社會資本的存有量,社會資本主要是指城市居民之間的相互信任和支持。由于公共交往不足,中國城市居民的人際信任感逐年下降,根據亞洲民主動態調查數據,1993—2002年間中國城市居民的信任度從47.3%下降到37.7%[17]。城市社會資本的不足反映在人際關系冷漠、群體居住隔離以及貧困失業等諸多方面。2016年9月,中國社科院發布的《城市藍皮書:中國城市發展報告》顯示,目前全國288個地級市只有28個城市處于健康狀態,其余均處于亞健康狀態。隨著經濟的增長,我國城市居民的閑暇時間日益增多,公共交往的需求隨之增長,需要更多的休閑空間。但我國的高層建筑除了必要的防火通道和電梯空間外大多沒有多余的公共交往空間。社會規劃要求人的尺度必須得到充分的重視:“從社區講,人的尺度意味著以街區為中心和一個鼓勵日常交流的氛圍。”[18]為鼓勵居民之間進行交流,應該在社區或高層住宅中設計具有吸引力的公共區域,并保持適當的鄰里規模,促進居民間的熟識度,增加他們的社會交往。
  正如聯合國人居署指出的,空間規劃的目的在于改變物質、社會空間,并將促進城市的包容性和平等性,一個“包容性城市”能夠為其所有居民,不論種族、民族、性別或經濟地位提供充足的住房和適當的基礎服務,推動獲取那些對于促進每個人的總體和環境安康十分關鍵的社會設施和公共生活資料的公平渠道[19]。我國已經逐漸步入老齡化社會,據全國老齡辦的統計,城市老年人空巢家庭的比例已經達到49.7%,老齡人口的增加導致新的城市規劃需求,比如城市慢行交通系統建設、鄰里公園和養老院的布局以及老年友好型房屋的設計等。此外,還要重視兒童、殘疾人等社會弱勢群體的公共資源配置。
  社會規劃強調居民的可參與性,旨在保障城市資源分配平等,重點打擊土地或房產投機,防止其對居民生活帶來負面影響。城市的人口構成具有異質性,不同群體在經濟能力、目標、價值觀等方面也存在很大差異,“在這個過程中,沖突矛盾的各方利益將會被調和,促進相互合作。它包括正式機構、非正式協議,以及市民社會的社會資本”[20]。政府需要通過有效的制度安排保障居民能夠充分參與規劃決策過程,推動規劃師進社區了解民意,在此基礎上尊重居民達成的共識,提高規劃與居民需求的契合度。因為“獲得了權威的城市規劃是一致贊同的規劃(Consensus P1anning),從城市規劃合法性的要求角度來看,這是一個根本的基礎”[21]。
  最后,城市規劃不可避免要涉及價值和道德判斷。“城市規劃從社會政治的角度看,就是一項價值分配的話動,是導求和實現社會價值的過程。”[22]城市的大規模開發建設不可避免會帶來拆遷、人口的遷移和安置等問題,在此階段,需要采用社會科學的方法和手段預測、評價這些項目對相關居民、群體可能造成的影響,并積極進行利益協調和溝通。目前我國城市規劃教育的主導學科是建筑學、園林及環境設計、景觀學。這些學科側重實體設計,缺乏深入的社會分析和研究。從國外經驗看,在專業課程和教育內容的設置上,社會性規劃不局限于土地、產業、交通和基礎設施布局,還包括公眾參與、社會平等、階層利益協調、移民與種族融合、社區建設等。以新型城鎮化建設為契機,應加強城市社會規劃的教育體系建設,包括引入人文社會科學,如城市社會學、城市社會心理學、社會倫理學、田野調查研究;教學內容應重點增加促進社會公平、社會融合以及談判和溝通方面的指導。   參考文獻:
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