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公眾參與氣候變化應對的反思與重塑

作者:未知

  摘要 全球氣候治理離不開公眾個體氣候變化科學知識、公眾參與法律規范認知素質的培養與提升,一定程度上則取決于以知識和規范認知為基礎的公眾個體自覺而合理的氣候變化應對行為。從環境心理學角度解構公眾氣候變化認知可以發現,認知的來源或基礎主要集中在經驗傳導、輿論塑造、教育傳輸以及規范指引等功能或作用。公眾參與氣候變化應對除存在著傳統的、一致的障礙與難題,從認知視域解讀,還暴露出公眾難以認清氣候變化客觀緊迫性,難以辨識氣候變化的科學成因與準確應對,更難以判斷參與過程的公共政策選擇與支持等困境。以認知、態度與行為理論以及規范指引行為理論為邏輯思路,構建出一條主動的、責任的公眾參與氣候應對路徑以解決公眾參與氣候變化應對的規范難題并回應公眾參與的一般困境。通過建立以公民教育和氣候變化教育為兩大層面、以知識、情感與技能為三大層次的認知供給體系彌補信息公開制度不完善、公眾參與能力欠缺以及公民氣候變化應對法律責任時機尚不成熟的缺陷,夯實公眾參與氣候變化應對的知識基礎、情感基礎與資格基礎;通過建立公眾氣候變化傳播權,解除信息公開單向線性的弊病和破除公眾參與被動、后置的阻難,提升公眾參與氣候變化決策的可能性、主動性和有效性,確認公眾風險溝通的話語權;通過拓展公眾非正式和個體化參與的途徑,緊急應對當下公眾參與在知識和能力上的局限;通過確立公眾個體非正式、組織化的參與行為的權利與效能,糾正氣候變化應對科技對策與信息傳導潛在的利益取向偏頗,強化公眾覺知與科學數據之間的連結,降低溝通與政策實施成本,并反向刺激公眾參與的自主意識。
  關鍵詞 公眾參與;氣候變化應對;規范認知;氣候變化教育
  中圖分類號 D922.6;D621.5 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104(2019)10-0115-09 DOI:10.12062/cpre.20190612
   除不可窺見的自然界氣候的規律變化外,全球氣候變化肇因于廣泛的人類活動[1],因而,限制人類溫室氣體的排放自然成為緩解全球氣候變暖的必要措施。積極應對氣候變化不僅需要科學技術革新層面的支持,而且依靠社會層面法律規范對于人類行為的糾正與限制。然而,被動或強制的行為管控也并非長久之策,應當回歸公眾為主體的分析,重新審視公眾的能動作用,由被動應對轉變為主動參與。據統計,同意公眾個人對于應對氣候變化重要性的比例高達71%,甚至高于對國際組織的認同[2]。
   本文的“公眾”不囊括NGO、社會團體等非權威組織,不采用“公民”一詞在于承認公眾的群體性及其行為。因此,“公眾”意指單獨個人或多數眾人。阿爾弗雷德·阿德勒(Alfred Adler)的認知理論主張,人的行為源自社會方面的動力更具有決定性,且人的行為塑造于其所生活的社會文化環境和相關外在因素。也就是說,以認知為基礎,個人對于自我的認識、對世界的看法或者對社會的期待等都會影響個人的行為,更甚之,影響其所生活的整體周遭。因此,公眾積極地、成功地參與應對氣候變化,先決條件應然為信息的獲取與運用,即認知的可能和程度決定應對行為的可能與程度[3]。《氣候變化應對法(征求意見稿)》(2012)總則列明“公眾參與原則”,并于第七章專門規定“提高全民的氣候變化科學素質,增強全社會節約利用資源、保護環境和氣候的自覺意識”。“全民”“全社會”參與應對氣候變化的緊迫性不言自明。公眾的氣候風險認知直接影響個人應對行為的選擇,其氣候變化意識更是直接決定對氣候變化政策的態度。如何理性地反思和重構我國氣候變化應對公眾與面向的規范路徑仍需要謹慎對待[4]。
  1 氣候變化的公眾認知解構
   現有氣候變化公眾認知的研究以類型化的分析方法予以梳理,可以大致概括并類分為:以特定人群或特定學科為研究樣本,將政策優化的途徑歸于注重樣本差異性和特殊性而開展氣候變化教育與氣候變化信息傳播;以特定行業為研究視域,描述氣候變化的科學態征;以國別或國際為對比研究的范疇,揭露氣候變化公眾認知的現狀以及公眾參與意愿與行為表現。這其中存在多個相似或相同的識別因素。
  1.1 氣候變化公眾認知的途徑
  環境心理學認為,個體行為與周遭環境存在相互影響,并將這一過程稱之為信息交換。感知——輸入過程,從環境中提取和接收相關信息;認知——輸出過程,以感知為基礎,對環境的識別和理解;行為——輸出后過程,以認知為基礎,對行為的選擇和行動[5]。就氣候變化而言,公眾一般從以下四個途徑認知氣候變化:一是經驗,或稱實踐。根據IPCC的定義,氣候變化適應行為正是人們在氣候變化影響的脆弱性下適應地選擇生產或生活方式[6],一種本能地信息覺察[7]與行為選擇。氣候變化感知與適應行為存在雙向作用關系,感知成為行為的心理基礎,且程度呈現出正相關;而行為成為感知的先驗。農業作為自然氣候依賴性產業,極其容易受到氣候變化的影響。事實上,具有更多生產經驗的農民更為關注氣候變化,也更為主動地采取適應性行為應對氣候變化[8]。這也證實感知程度與環境變化程度、環境對生活影響程度正相關的結論[9]。二是輿論。公眾了解氣候變化依賴于媒體的信息傳播。以美國為例,二十世紀八十年代末九十年代初,媒體爭相報道全球氣候變暖議題與現象,美國公眾對此的關注因而達到巔峰。輿論變相激勵公眾能夠或準確識別氣候變化風險,也一定程度上左右公眾的政策傾向與個人選擇[10]。亦即,公眾理解氣候變化以針對性的傳播對策[11]為基礎和高效的氣候變化科學傳播體系[12]為前提。公眾參與應對氣候變化的態度、參與意愿及信心、行為參與度[13]都關涉媒體的傳播。客觀科學解釋下的氣候變化知識與主觀自覺感知下的氣候變化認知達到一致的情形下,相關公共政策和個人行為的選擇才具有更高程度的接受性。三是教化。借助環境教育,將作為主要污染群體的城市公民[14]、作為新生力量的學生群體[15]等列為教育對象,不僅開展普識性的科學知識教育活動,而且宣導國內外、國際上氣候變化應對行動或政策,還注重培養人們減緩或適應氣候變化的能力[16],摒除文化偏見導致的高知分子消極應對的現象,破除對氣候變化影響可持續發展與國家安全方面簡單認知[17]的困境,形成公眾參與氣候變化應對的普遍意識,促進公眾參與氣候應對的普遍行為,是國際上的共識性選擇。這是一個自上而下的知識傳輸、觀念塑造或能力培養的過程。四是規范。從心理學的角度來看,人們做出價值判斷——好與壞、適當或不適當、可接受或不可接受以及正當性或不具正當性等均是立足于感知基礎,這一基礎則是由社會規范(包括政策、國際規約等)所構建的。   1.2 氣候變化公眾認知的誤區
   全球氣候變暖的主要成因在于人類活動的失范,特別是燃燒煤炭、石油以及其他化石燃料所導致的二氧化碳及其他溫室氣體的大量排放,對于這一點科學研究具有較高的共識。除卻科學化的認知和科學性的論斷,人類自身也普遍贊同氣候變化是一個可感知的存在。至于是否應當限制公眾的碳排放行為?是否有權或應當參與氣候變化應對?由于公眾參與氣候變化應對這一議題本身在社會事實領域具有復雜性以及氣候變化風險的不確定性,較之顯見的、急迫的政治沖突、經濟動蕩和環境污染等直接影響公眾生存和發展的議題,被有意置后或漠視。因此,目前氣候變化及其危害在公眾的認知里并非處于舉足輕重的地位,這一點根因于氣候變化危害的隱藏性。公眾在原因和危害程度方面的認知、環保意識和環境問題關注度等顯著影響其減排行為,存在關注度、危害認知、保護意識效用遞減的現象[18]。根據《2010中國綜合社會調查(CGSS2010)》數據顯示,與經濟、教育、醫療等社會其他問題相比以及與空氣污染、生活垃圾處理等環境資源其他問題相比,我國公眾均認為氣候變化沒那么重要。這一結論同樣適用于發達國家的公眾群體[19]。
   即使公眾認為氣候變化具有優先性的地位,他們在行為選擇之時缺乏合法性和合理性的價值考量,過分注重個人利益和經濟效益,忽略應對氣候變化的公共福祉需求。個人可選擇的承擔減排責任的行為包括使用可再生能源、提高能源效率以及限制機動車使用等,公共政策和法律文本也往往從上述方面制定鼓勵性條款變相規制人們的日常行為。實際上,相較于限制個人化石能源使用而征收碳稅這一涉及自身經濟利益的政策支持[20],公眾更情愿為減緩全球氣候變化轉變個人行為的方式局限于使用可再生能源和提高能源使用效率。也就是說,公眾的政策或行動認知和支持行為會出于成本收益的考量[21]。
   實際上,多數研究表明,公眾對于全球氣候變暖成因的理解缺乏科學基礎。近年來,關涉氣候的熱點詞匯紛繁復雜、層出不窮,一方面氣候、環境風險確已上升為經濟、社會發展的主要障礙,另一方面焦躁、堪憂的政治家、科學家心態顯露無疑,這已然對公眾篩選和甄別信息的能力提出要求。多數公眾在這樣的混沌狀態下,難以準確判別因果。公眾只是大致上、話題性了解全球氣候變化已然帶來嚴重的后果,因此往往錯誤地將“霧霾”“臭氧層空洞”等“怪罪于”氣候變化。美國也曾有調查顯示,分別存在50%、66%和70%的美國民眾錯誤地認為核能電廠、有毒廢物或是氣溶膠噴霧罐也是全球變暖的誘因。整體而言,公眾對于氣候變化成因的有限了解,導致錯誤歸因,進而引發可能錯誤的行動應對。還有一種可能,在社會行動具有高度一致性之時,盡管存在錯誤歸因的事實,還是能夠帶來正確或尚且稱之為適當的行為選擇。
  2 公眾參與氣候變化應對的阻礙分析
   《中國公眾氣候變化與傳播認知狀況調研報告2017》指出,“每一個公眾,每一個家庭,都是促進低碳社會深入和造就低碳社會的根本驅動力”。在環境治理新范式、國家治理新環境以及國際合作新形勢的催生下,涉及公共利益的政策制定或決策選擇中公眾參與的呼聲愈發高漲,公眾參與制度的設計和嵌入被推上風口浪尖。我們需要認識到規范公眾參與應對氣候變化是對氣候變化社會事實面向的確認,亦即氣候變化所帶來的自然生態數據變化需要依靠科學技術手段予以控制,氣候變化所引發的社會秩序波動則需要依靠法律規范予以限制,甚至科學手段的合理性也應當置于法的價值判斷之內。
  2.1 氣候變化應對的“知識暴政”
   氣候變化在起因、后果與發展趨勢上都存在一定的科學不確定性。首先,全球氣候發生可感知、可測量的溫度上升,以及引致的可顯現、可觀察的冰川融化等后果,都存在一個時間維度的累積和空間維度的交織。意圖劃定確切的當代人某些特定行為的成因分量幾乎不可能。亦即,人類活動到底對氣候變化的負面影響有多大,無從確證。其次,以開發新能源、減少使用傳統化石燃料等弱化碳足跡、加強碳減排為途徑的科學或規制手段,對于全球氣候變暖的遏制是否存在相當的效果,也未有切實論斷。也就是說,我們所設定的行為規范,是一種嘗試,飽存著我們殷切的希望。近年來,減緩氣候變化的重要策略與行動著力于發展可再生能源。然而,可再生能源的選擇與發展涉及錯綜復雜的科技風險,其影響范圍也并非僅限個人,是一種更具廣泛性的社會風險層次的判斷。
   從福柯的知識社會學的意義上說,是少數人借助所謂的“知識”對人們行為強制性地進行分類和定性,是一種知識主體所導演的“真理的游戲”,是一種通過知識權力對人身體進行規訓的“懲罰技術”。這種“懲罰技術”粗暴武斷,不需要征求民眾的意見,憑借專家們的知識單方就可作出,帶有強烈的“知識暴政”的色彩[22]。科學應對甚至限制了公眾認知的可及性,進而限制了公眾參與的可能性。面對充滿不確定環境風險與復雜多樣的環境知識與信息,傳統政策過程獨尊科學家的咨詢與判斷,以及單向且線性的風險評估與決策模式,已經遇到相當的瓶頸。尤其環境知識生產具有多樣、復雜與不確定等特征,環境知識生產的系統性歧視及輕忽處理公共意見以及公眾參與對于知識間隙甚至鴻溝的彌補,往往會忽略一些現有科學未能掌握的問題,并在有意無意間排除特性形式的信息。如此,公眾的知識生產過程的前端基礎和終端輸出都被排除在科學決策之外。
  2.2 氣候變化參與賦權尚有缺漏
  2.2.1 憲法環境權尚未確立
   在不存在專門的應對氣候變化立法的情境下,公眾獲得其中的參與權能仍還需要以基本環境權的推演為路徑。因此,基本環境權成為氣候變化應對的賦權基礎。“民法典”誕生前后,環境法學者多次提議,借此契機確定私法范疇的環境權。然而,《民法總則》最終仍舊采取了保守的策略——原則性地述明“義務性權利”。既然私法范疇并未施與基本環境權確切的“名分”,可否另辟蹊徑轉向公法范疇,通過對基本權利或訴權的解釋,衍生出確切的基本環境權呢?首先,環境權入憲一直是環境法學者近年來不懈努力的內容與方向,盡管這一努力尚未變現。換句話說,環境權還不是公民的憲法基本權利之一。同時,憲法第九條第二款所規定的國家資源合理利用以及第二十六條規定的國家環境保護的兩項職責不適宜直接定性為是環境權的一種異變表達。也就是說,應當作為公民基本權利的環境權并不存在憲法基礎。由于缺乏憲法性環境權,學界在討論氣候變化對公民生命、健康所帶來的危害或威脅時,傾向于借助于健康權等基本人權的救濟來應對氣候變化給生產、生活帶來的可見的損失。實質上,公民基本環境權不應當被后置為損害救濟權。救濟權利和程序的啟動需要以實害后果或可預測后果為基礎,然而,氣候變化不管在科學事實還是社會事實層面已經客觀存在,氣候變化所帶來的危害卻不得足夠即時顯現,無法被當然納入救濟權的關照之內。其次,刑法規定的“破壞環境資源犯罪”主要保護對象多是“物”,多數出于國家財產權回復的考量。因此,不論是立法目的還是具體條款,少有提及對公民基本環境權益的保護。《環境影響評價法》第一次提出了“公眾環境權益”。該法第11條第1款對公眾參與情形、時機以及形式做出規定。然而,公眾環境權益在學界未對此給予通說的情況下,實務界更是對此難以界定,到底這一權益的內涵外延幾許,未有定論。環評法當然無法確切解釋公眾環境權益這一概念。此外,《環境保護法》也沒有規定一個一般性的實體性環境權,只是在第五章“信息公開和公眾參與”規定了獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利、舉報的權利[23]。    缺乏憲法性環境權,加之環境基本法和專門環境法也未對這一權利給予確認,無法以這一基本權利[24]為本,衍生出具體的環境權、氣候變化應對參與權等權利基礎,更無法形成氣候變化應對訴權的請求權基礎,阻礙了氣候變化應對法律體系的自我成長與完善,也因此公眾參與氣候變化應對實際上缺乏直接的法律基礎。
  2.2.2 公眾知情權限制
   大部分普通公眾所確知的科學真實,并非來自于直接的經驗或過去的教育,往往是傳播媒體所營造的那樣。這般的科學事實經過主觀價值篩選、過濾,也經過特定語言的裝飾、加工,不能說有失偏頗,確有想象成分。氣候變化的科學不確定性恰恰增強了議題的可討論性與信息的可塑造性。從社會結構途徑、“認知—態度—行為”途徑以及文化途徑[25]敘述社會網絡與個人定位、心理態度、信念和價值對于公眾政治參與行為的連結與影響。公眾的政治態度根植于社會結構之中,社會結構形成于律法規范之下;而規范還以一種特別的形式塑造或強化公眾的價值觀或行動信念:權力規范施予正向激勵,責任(義務)規范限制消極不作為。盡管政治參與和公眾參與氣候變化應對存在本質上的區別,但是對公眾個人行為有著相同的運作機理和相似的規范路徑。
   根據《環境信息公開辦法(試行)》《政府信息公開條例》等信息公開專門法規,以及《大氣污染防治法》《水污染防治法》等污染防治單項法規,針對依職權主動公開的主體和內容的規范,適用于應對氣候變化領域都顯得局限。政府應當主動公開非法排放污染物并造成嚴重污染的企業名單,列入名單的重污染企業被強制要求公開公司信息以及排放信息。首先,“溫室氣體”還未認定或界定為污染物,自然排除在信息公開的內容之外;其次,未被列入責任名單的企業并不意味著不承擔信息公開的責任。當公眾申請公開之時,其應當依法披露相關氣候變化風險信息。法律上對上述兩者均未作出確認。此外,我國現已建立的信息公開體系中對于途徑的規定始終缺乏適應性的考量。公眾除通過依法申請的手段“參與”信息公開外,并無他法參與氣候變化風險信息公開的權利和途徑。氣候變化風險信息獲知的可能和范圍幾乎完全依賴于政府或企業的主動公開,這一階段已經削弱了公眾對于氣候變化風險信息全面獲知的部分機會;再者,氣候變化風險信息獲知的途徑選擇往往面向的不是受眾,這又使得公眾獲知的準確性大打折扣[26]。氣候變化以及應對氣候變化信息公開顯然更是處于不完善、不全面、不便利的樣態。總而言之,氣候變化教育權、公眾傳播權,甚至公眾知情權、參與權等賦權規范雖然已歷經多年發展依舊難以覆蓋或回應現實需求,更甭談進階的公眾治權。
  2.2.3 氣候變化的教育落實不力
   起步于1973年的中國環境教育,歷經四十余年的發展,幾乎已經呈現出多層次、多形式、多渠道的體系樣態[27]。這可能只是一種應然論斷。實際上,環境教育忽近忽遠、亦近亦遠。謂之近,因由其已經成為法規、政策“信手拈來”的文字之一;謂之遠,于普通公眾而言,環境教育并未給予足夠的關照。同理,在氣候變化教育還停留于應然體系構建的實際下,公眾所理解的氣候變化多源于媒體的話題營造,鮮少與生活、生產相聯系,是一份沒有靈魂的氣候變化認知。作為冰川融化、海平面上升的直接受害者——北極熊[28]被過多地與氣候變化相聯系,以至于遮蔽了氣候變化對于其他生物,甚至是對人類的威脅。事實上,氣候變化并非局限得存在于人煙稀少的北極,而是普遍存在于人們的日常生活。缺乏對生活的滲透理解,難以切實培養和提升公眾的氣候變化應對意識。
   目前,以“北大法寶”的檢索結果為準據,中央層面,我國尚不存在法律法規位階的環境教育法規;地方層面,以“環境教育”為題的法規有3部,即《寧夏回族自治區環境教育條例(2019修正)》《洛陽市環境保護教育條例(2015)》《天津市環境教育條例(2012)》,其他檢索到的16部地方性法規僅是概括性規定在環境保護、污染防治、垃圾分類管理、國家公園與自然保護地建設、生態文明建設等領域以及1部公眾參與條例應當落實環境教育。2010年施行的《青海省應對氣候變化辦法》作為唯一一部以“氣候變化”為題的地方政府規章,也僅僅一條針對宣教的規范。氣候變化教育與環境教育存在交叉,不過,前者更多面向可持續發展理念的灌輸與技能的教、授,后者主要回應污染治理的現實處置。
  2.3 氣候變化的公眾責任意識淡漠
  調查顯示,盡管我國占比76.6%的公眾同意全球氣候變暖存在危害,還有19%的公眾對于有害性或有益性無法給出答案[19]。這接近五分之一的樣本揭示了公眾對于氣候變化的不科學認識,對于氣候變化危害性的認知并不充分、不肯定。應對氣候變化本質上應當以公共利益為根基和主流,但是從美國公眾廣泛不愿接受人類活動的主因性,進而寧愿選擇支持使用可替代能源的政策,也不愿選擇支持征收碳稅和減少個人化石能源使用政策,這樣的政策選擇態度和個人參與態度表明,公眾還是偏頗地認為氣候變化應對措施中的減緩政策意味著對個人經濟效益的損耗,而公眾的選擇總是印證著經濟理性。
   公眾參與作為應對氣候變化工作的原則之一,在氣候變化科學決策固化的排外性籠罩下,公眾所能付出的能力往往僅限于個人消費模式與生活方式的轉變。依賴于個體自覺行動的鼓勵性規范往往也由于缺乏相應的責任規范的倒逼淪落為一紙空文。面對減緩和適應的各項措施,公眾似乎只能秉持著觀望的態度。長此以往,難以形成公眾負責任的價值觀念以糾正行為選擇,更難以期望公眾形成無意識、內在的行動自覺。
  2.4 公眾參與決策的非組織化傾向
   公眾參與能力一直是公共行政領域在探討擴大公眾參與議題上憂慮的問題,當公眾缺乏決策相關的專業知識之時,公眾與政府之間必然產生沖突。因此,對政府而言,公眾參與的先決條件也就是公眾自身具備基本的參與知識[29],若非如此,那么某些情況下,不納入公眾參與,決策將會變得更容易且更單純。這就是所謂的“無知是最理想的境況”(Ignorance is bless)。    非組織化公眾的參與總是存在多重、多樣利益的矛盾與妥協,包括環境利益、經濟利益等,公眾內部利益協調的成本增高、難度增大,而環境公共利益的非排他性,致使部分公眾做出“搭便車”的行為[30],相應削弱了公眾參與的能力。此外,客觀上,氣候變化、環境治理,以及風險社會相關的知識層次是普通公眾難以達到的,公眾或許難以獲取決策相關的信息,或許難以處理獲得的決策相關的信息,決策過程中還牽涉利益平衡等社會性問題,公眾根本上難以應對生態環境治理的高科技性和利益多樣性。
  3 公眾參與氣候變化應對的規范建構
   公眾參與一直處于權威政府主導的語境之下,不論是環境影響評價聽證會還是環境規劃征求公眾意見的程序。這些程序公眾都無權主動提起,其參與過程中的角色也較為被動。欲從根本上改變這一局面,可以借助于行為意向因素。行為意向是未來實際行為的最佳預測因子,而此意向可以透過個人對該行為的觀念態度、主觀規范和自覺控制來決定。因此,公眾參與氣候變化應對尤其需要建構一條主動化的路徑,而這條路徑的奠基石則是規范供給的認知體系構建。此外,現下討論憲法環境權的確立,不在于其可訴性的確認,這必然還有一段很長的路要走,而是在于憲法環境權[31]的附隨功能。在氣候變化應對法律規范缺失的情況下,雖然環境保護與氣候變化應對的規范路徑在基本理論和制度構建上都存在差別,但是憲法環境權的確立將未足以威脅公眾健康權、糧食權等基本權利卻極有可能造成嚴重危害的氣候變化風險劃入可規制的范疇。而對抗不同風險存在共同的原則,即減少人群的脆弱性、提高風險感知[32]。
  3.1 公眾參與氣候變化應對的知情權保障
   不論是2006年臺灣“行政院”環保署提出的《溫室氣體減量法(草案)》還是歷經九年“立法院”的審議階段通過實施、更名后的《溫室氣體減量及管理法》,“教育宣導與民間參與”未予改變,其共同目標在于強化公眾對于氣候變化的意識以及應對措施的認知。如此可見環境教育與公眾參與的緊密聯系。2008年,臺灣地區將環境教育納入九年一貫重大議題,其旨在促進在校學生的環境覺知與敏感度、環境概念知識、環境價值觀念與態度、環境行動技能與環境行動經驗,使之成為具有環境素養的公民。隨后于2011年正式實施《環境教育法》,立法目的則在于培養公民與環境學習群體,并以此促進社會可持續發展的終極目標。2018年,聯合國教科文組織(UNESCO)提出,積極推動“氣候變化教育”成為“可持續發展教育”計劃的一部分[33]。氣候變化教育旨在幫助人們了解和解決全球氣候變暖所帶來的問題,培養氣候素養,塑造負責任的態度和指導有效能的行為。
  3.1.1 公民教育:選擇糾偏與行動自覺
   任何社會都具有特殊的整治制度和社會結構,因而需要相應的公民教育,以培養適合其政治和社會型態的未來公民,以維系政治社會的穩定和發展。民主國家的政治社會建立在主權在民、政治平等、多數決定和民意政治等原則基礎之上,這些原則均共同指向“人民理性、負責地參與政治過程”的前提。因此,民主社會必須建構一套“培養其成員有能力且有意愿參與創造彼此共享的社會”的教育方式,也就是必須要透過公民教育,提升其成員參與民主過程的能力和意愿,使得公民能夠成為負責任的決策者,并愿意以理性、溝通、妥協的方式,形成共識,解決問題,以促進整個社會的改良和健全發展。公民教育又稱發展教育,“發展教育”對大多數人來說還是個陌生的名詞,對于發展教育最早的清晰的概念是聯合國1975年給出的定義,即“發展教育”關注各國經濟與社會發展中的人權、尊嚴、自主及社會公益等活動;鼓勵思想交流及匯集,并行動起來以推動社會改變;塑造一個較合理和公正的社會和經濟秩序。
   公民教育的全球化解構,不當將公民教育等同于思想政治教育,更不能等同于統治階級的思想奴役手段,應當以“責任”為出發點和落腳點。責任是一種態度,也是一種行為模式。究其全球氣候變暖議題下的主要作用路徑,應當充分發揮其價值形成的情感教育功能。“認知—態度—行為”途徑下,價值觀與態度是連接認知與行為的橋梁,前后兩者的合理性轉化則完全依托于教育這一中間介質。盡管氣候變化是多數人共同作用的結果,究其國別之間固有的差異性,難以且不能具象跨國界的公眾參與氣候變化應對的統一行動。此外,群體責任總是不能追溯到某個特殊的個體,但是氣候變化除外。它實際上是時間和空間維度內每個人的責任,只是這個時間維度過于寬泛,使得更難將責任歸因于那些與造成破壞的時間距離久遠的人身上[34]。無可否認,盡管無需追溯到過早,甚至追溯“歷史責任”只能成為一種憤懣的討論與譴責,這一“回溯性”責任的存在和必要性還是應當得到正視。個人總不是生存生活于真空之中,其“社會性”與“延續性”注定從先輩們處有所繼承,其存在方式也一直與祖先們共通,因而全球氣候變化的結果溯源,應當認知并承認共同、累積的集體責任形態。
  3.1.2 氣候變化教育:認知充分
   氣候變化教育的基本目標與架構可以參照環境教育目標與布魯姆教育目標分類法(Bloom’s Taxonomy):一是情感領域與公民教育重疊關于價值觀與態度的型塑;二是認知領域對于氣候變化科學知識、氣候變化議題參與以及氣候變化行動與法律規范的傳導;三是動作技能領域對于主動應對氣候變化的個人、合作與參與行為的指引。氣候變化教育的實施原則強調整體性與終身性、科技性與參與性、可持續發展性等。在氣候變化教育領域,美國社會普遍認同“學校教育對于培養明天的消費者和決策人具有重要的作用”[35]。需要指出的是,氣候變化教育不應當只注重學校教育。非正規的氣候變化體驗式終身學習模式,即氣候變化宣教應當面向所有社會公眾,尤其應當注重以社區為治理結構的城鄉居民。氣候變化宣教作為一種參與式的行動教育,依托社區資源可以確保教育行動的開放性和效率性。也就是說,氣候變化教育應當以可持續發展理念為基礎,建立以學校教育為主,成人教育、社區教育等為輔的全方位、多層次的教育體系。[36]    氣候變化教育權應當成為一項實實在在的權利,甚至可以同基本教育權一般,成為我國公民的義務。因此,氣候變化教育權的內容應當是具體而豐富的,不應當只是一條概括式或口號性的規范。理論研究和實踐證明,如若公民明確知悉相關政策的具體內容,將提升其參與的意愿。如此,在氣候變化宣教之中應當加強宣傳植林減碳,以期增強公眾了解氣候變化常識,進而在氣候變化應對參與之時取得有效的風險溝通[37]。
  3.2 公眾參與氣候變化應對的傳播權建立
   科學傳播者已經從過去強調公眾對科學的理解轉為著重公眾參與。從權利主體的角度可知,公民享有的傳播權利,不只是被動接受和解讀信息的權利,更應當主動生產和傳播信息的權利(力)。這也與現代社會的信息接入自由不謀而合。
  3.2.1 風險溝通的基礎
   公共性領域充斥著公共議題和事務,它是一個向所有公民開放、由對話組成的、旨在形成公共輿論、體現公共理性精神的、以傳媒為主要運作工具的批判空間[38]。公眾對于氣候變化的認知以及公眾參與氣候變化應對的行為并非自然產生和自發行動。認知、意識或態度均需要經過培養或渲染才得以形成。勾勒公眾全球氣候變暖認知圖景的途徑主要是通過電視、網絡等線上媒體,傳播信息的主體包含政府、科學家以及環保主義者等多方。因此,在社會事實維度內,氣候變化的影響則是間接通過傳播媒體與社會溝通對公眾的氣候變化風險認知產生作用,個人經驗對整體認知產生影響也是如此[39]。氣候變化肇因于廣泛的人類不當生產和生活行為的社會事實具有相當的說服性,再者借助假定氣候變化本身具有充分的自然事實基礎,應對氣候變化本就依賴于所有個人的共同行動。這樣一致的行為難以依靠直接、簡單的強制或威懾加以實現,只有以信息傳播和獲取為基礎加以引導、溝通和協商,使得全社會形成行為自覺。物質傳播需要介質,氣候變化信息的傳播亦然。茶余飯后的人口相傳往往比科學家或官方的科普宣傳,對于一般公眾來說,更具有說服力。前者現下集中表現為微博等大眾媒體的“閑談”,其所傳播的信息與生活更為貼近,因而增加了信息的可接受性。一定程度上,傳遞信息的人至少與信息本身一樣重要或者更重要。此時,構建氣候變化的社會事實面向,從非科學的層面認知氣候變化風險,更需要公眾廣泛而有力的溝通,以形成氣候變化應對的集體意識[40]。
  3.2.2 信息供給的補足
   共治體系依然堅持政府主導、單中心的范式,只是更為強調非權威主體的參與,在信息數據治理時代,則幾乎取決于信息產生或稱知識生產的多元性[41]。信息孤島導致的信息閉塞,往往成為公共治理難以有效、及時回應實踐需求的根本原因。某種程度上,公眾參與氣候變化的傳播權是憲法言論自由權的異變與衍生。公眾信息傳播權具有一定的基本權利基礎。除傳統強調言論自由權利范疇內關于氣候變化議題的討論、氣候變化行動的監督等權利外,公眾參與氣候變化應對從程序性權利向實體性權利過渡的一條蹊徑則是信息接入自由權利的沉落。構建氣候變化信息共建平臺,除傳統的對于企業、政府環境信息公開苛以義務,還應當強調公眾的主體性,尤其是個體化公民或公民群體的主體性。因此,對于牽涉推廣可再生能源使用等決策,應當確認公眾參與的有效性,即自發性收集、分享和討論的氣候變化信息應當有機會進入科學決策的考量之中,成為科學決策知識生產過程的部分來源和基礎。公眾參與共建信息平臺補足了氣候變化信息生產的主體缺漏,并且公眾的主人翁意識與主體性行為也增加了氣候變化風險溝通的可能。
  3.3 公眾參與氣候變化應對的參與權再塑
  3.3.1 參與形式的拓展
   氣候變化應對法的暫時性或長期性空缺,公眾參與氣候變化應對的法定情形、方式可以參考使用新環保法所規定的內容。然而,盡管環境保護法律規范已經吸納預防原則,公眾參與氣候變化應對的情形因由氣候變化后果的極度后顯性,以防范于未然的態度指導則其范圍應當有所擴大,其側重與方式應當有所選擇與擴充。
   氣候變化公眾參與的形式可以部分吸納德國經驗,進行本土化改良。德國的公眾參與可以類分為正式與非正式參與,區別在于形式的法定性與非法定性、單一性與多樣性。同時,從行政層級的角度,德國的公眾參與方式在國家、地方各級之間也有區別。正式參與的規定也特別指出應當針對城市、農村地區的特性區分對待。非正式參與則是主要借助新興媒體、圓桌研討會、市民專家小組等形式開展,注重溝通協商和論辯性。因此,我國在規范公眾參與氣候變化應對方式時,順應擴大公眾參與的浪潮,應以非正式參與的形式為主,同時,注重參與主體的自身屬性,構建共同但區別的參與規范。
  3.3.2 參與組織化
   公民科學作為公眾參與多元形式的一種,強調公眾參與具體科學知識生成過程的主體性。此處的公民泛指沒有正式科學背景的個人。公民參與到原本屬于專家或政府主導下的科學知識生產的活動之中,動機多在于個人旨趣或自我防護,且一般都具有群體性特征。科技近用性的增加、傳播與社群網絡的發達,信息收集整理能力的提升,使得公民科學成為可能并愈發豐富[42]。
   官方公布的空氣污染數值難以回應地方居民的生活經驗與感官體驗,也無法對應地方居民所擔憂的工業復合污染事實等現象時有發生。臺灣社區空氣污染監測公民科學的誕生與發展則成為可考究的路徑。公眾參與表現出積極行動,與社區發展存在唯一正相關[43]。社區化參與空氣污染監測則不是簡單協助當地社會擴充事實基礎與科學能力以對抗或刺激行政機構與企業不愿負責防治污染的行為,更對科學技術的轉化產生影響,包括促使環境暴露與健康信心有更好的聯結產出、強迫管制機關重新思考標準、舉證責任以及安全值設定偏差等問題、敦促專家尋找新的科學方式與模型,來取代原本以特定種族階級為基準的標準,以及促使科學實踐與技術創新必須考量正義、永續與健康等價值[44]。社區小尺度的地方監測數據,提供不同于官方的咨詢詮釋,成為地方掌握環境現況以及推進環境治理行動的最佳利器。這種合作模式,具備了公民與專家協作的資訊產生雛形。在空氣污染治理運動中,環境正義團體開始聯結許多過去未能觸到的社群,如提供調查方法與儀器運用的技術者、提供對抗性科學論辯的跨領域專家、研發APP監測運用的資訊專家與開源社群等,慢慢發展出志愿網絡與微型的支持系統,而使得公民科學有機會撬動政策議程的設定。同時,公眾透過參與可以獲得和提升氣候變化應對等社會事務處理的能力,參與還伴隨著認知、態度和行為上的轉變。所以,公眾參與應當更好體現“眾”的意涵,即不僅依賴于群體的合作行為對于個人行為的加強和支持,而且期待群體的個體行為產生的漣漪效應。   4 結 語
  規范并非經由生活經驗內化為本身的認知,因此,“規范—行為”間應然的推演與連結似乎存在缺陷。從壓制型立法模式向回應型立法模式的轉變,承認民間自治秩序的正當性,恰恰可以填補這一間隙。后者本身也存在對于公眾參與法律原則的強調。再者,“規范引導行為”所牽涉的規范多數指向義務性規范。義務性規范借由法的強制作用形成個人行為的桎梏。之于權利性規范則可以依賴法的指引、教育作用形成個人行動的自覺。以強制規范確定公眾參與應對氣候變化的法律責任時機尚未成熟,這也是現階段的一點妥協。確需認識到的是,公眾參與是一把擁有兩面刀刃的武器,應當被妥善對待和限制使用。只有在法治軌道上,以公眾為主體的社會公權力才能充分發揮其于國家公權力的治理填補功能[45]。
  
  (編輯:劉照勝)
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  Rethinking and reconstructing public participation in climate change response
  ZHOU Xian CHEN Demin
  (Law School, Chongqing University, Chongqing 400045,China)
  
  Abstract The global climate governance can not be realized without the public individuals’ scientific knowledge on climate change, the public’s participation in the cultivation and improvement of their quality for norm cognition, and furthermore, its realization has much more reliance on the public individuals’ cognition based spontaneous and normalized coping behavior against climate change. From the angle of environmental psychology, the structure of the public’s cognition of climate change and the source or basis of it consist in four aspects, namely passing on experience, shaping public opinion, ‘transferring’ via education and guiding by norms. There exists a conventional agreed obstacles and difficulties for the public to participate in making a response to climate change, particularly, in terms of the interpretation of the perspectives of cognition, it is hard for the public to have a clear understanding on the objective urgency of climate change or to identify the scientific cause of climate change, and thus to handle it properly, and also it is even harder for them to make judgments on the selection of and support to public policies throughout their participation. Therefore, based its logical line of thought on theory of cognition, attitude and action and the theory of norm guided behaviors, this paper has constructed a route through which the public participates in making response to climate change in an initiative and responsible manner so as to solve the norm puzzle faced by the public participating in making response to climate change and to address the general difficulties faced by the same as well. More specifically, by establishing a ‘cognitionsupply’ system which is based on two aspectscivil education and education on climate change, and three levelsknowledge, emotion and skills, the imperfect system for information disclosure, the public’s incapable of participating and the defect of not being in a right time to establish legal liability for the public to participate in making response to climate change are made up for and the knowledge basis, emotion basis and qualification basis for the public to participate in making response to climate change are well consolidated. By establishing the right for the public to disseminate information on climate change, we intend to correct the fault of a oneway and linear information disclosure, remove the obstacles that result in a passive and postponed public participation, improve the possibility, initiative and effectiveness for the public to participate in making policy decisions on climate change and confirm the power of discourse for public risk communication. By expanding the route for an informal and individual public participation, limitations in terms of the knowledge and capability for public participation in this regard are urgently dealt with. Moreover, by establishing the rights and efficacy for those informal and systematic participating acts performed by public individuals, the potential deviation in interest orientation for scientific countermeasures and information dissemination are corrected and the connection between public awareness and scientific data are strengthened while the costs for communication and policy implementation are reduced, which also creates perverse incentives for the public’s independent consciousness of participation.
  Key words public participation; climate change response; norm cognition; climate change education
轉載注明來源:http://www.361tx.com/7/view-15069702.htm

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