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論長江流域政府間事權的立法配置

作者:未知

  摘要 合理配置長江流域政府間事權,是《長江保護法》中法律制度體系建構及其展開的核心理論問題。作為以水為核心物質要素構成的空間,長江流域的事權具有特殊性。需要基于一定的空間觀,從層級、內容、空間、性質四個維度,對這一特殊空間進行識別以確定事權的“范圍”,進而在政府間進行事權立法配置。既有立法基于一元空間觀,將長江流域視為“水系空間”。導致事權的立法配置存在流域層級事權虛化、弱化,僅針對單一“水”要素,對流域特殊性問題缺乏針對性事權配置,片面強調事權關系的單向服從等問題。當前,長江流域已成為長江經濟帶建設的空間基礎和物質支撐。這為長江流域空間識別的重構理論,提供了一種特殊的驅動力。鑒于,國土空間布局是落實長江經濟帶功能定位及各項任務的載體。本文認為,長江流域應從一元空間觀下的“水系空間”,升級為多元空間觀下“以水為核心要素的國土空間”。據此,《長江保護法》在法律制度體系構建及展開的過程中:①為中央、流域、地方三個層級分別配置相應的事權,重點是重構長江流域管理體制,為流域管理主體配置相應的流域層級事權。②順次建立流域規劃、水安全保障、生態保護與修復、水污染防治、涉水資源可持續利用五類基本法律制度。③針對長江流域特殊的“點”、“線”、“面”問題,設計流域特殊性法律制度對政府間事權給予配置。④在各級、各類政府間合理配置權威型、壓力傳導型、合作協商型、激勵型等四類事權,形成配套法律制度。
  關鍵詞 長江流域;事權;水系空間;國土空間;法律制度
  中圖分類號 D922.68   文獻標識碼 A   文章編號 1002-2104(2019)10-0024-06   DOI:10.12062/cpre.20190705
   理論上,事權雖然是一個相對寬泛的概念范疇,但其核心內涵無疑是政府的行政事權[1]。或言之,事權是政府行政權力的具體化。現代“法治政府”最基本的特征,就是使行政權力在法律的框架內運行,以防止權力濫用。這必然要求通過立法的方式,科學界定政府行政權力的邊界,并在不同層級政府間進行權力分工,即政府間事權的立法配置。為此,《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出,“推進各級政府事權規范化、法律化,完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律制度”。可見,實現政府間事權的立法配置,是全面推進依法治國的內在要求,是建設法治政府的重要內涵。
  1 問題的提出
  作為典型的公共事務,流域治理雖然離不開社會、企業、公眾的參與,但政府作為管理者、組織者、決策者,其流域事權對流域治理發揮著至關重要的作用。特別對長江這樣一個涉19個省(區、市)、12個部門(行業)的流域而言,沒有任何一級政府、一個部門(行業)可以單獨勝任全部流域事權。因而,在實現長江流域法治的進程中,必須通過立法對政府間的事權進行合理配置。當前,專門為長江流域制定一部《長江保護法》,已經取得了高度的共識。接下來的問題是,這部立法如何通過構建及展開其法律制度體系,以真正實現長江流域法治。考慮到,立法是以各類法律規范集合成的法律制度體系為基本內容,而法律制度本質上又以對相關主體權利(力)義務的配置為核心。其中,對有關政府主體職能的規定就是對政府間事權的立法配置;而政府之外其他主體的權利義務配置,則需要通過配置政府間事權加以監管或保障。因此,如何對長江流域政府間事權進行配置,就成為《長江保護法》中法律制度體系構建及展開的核心理論問題。
  2 長江流域政府間事權立法配置中存在的問題  事權配置的理論基礎是“公共服務(或產品)的層次性理論”。即依據事權所能提供的公共服務(或產品)的范圍,首先將事權分為全國性與區域性事權。進而,對介于二者之間的事權劃為準全國性事權,或作為混合事權由央地分享,或作為直管事權配置給專門主體;對區域性事權則再根據其具體范圍,在地方各級政府間進行二次配置。可見,事權的“范圍”是政府間事權配置的決定性因素。流域作為以水為核心要素構成的特殊空間,其事權的“范圍”具有特殊性——“流域空間性”。這種特殊空間的事權“范圍”,需要結合此特殊性從四個維度加以衡量:
  (1)層級維度。流域空間劃分的基礎在于水,這與行政區域的空間劃分并不完全重合,在空間上可能超越單一行政區域。因此,流域事權中既可能包括中央和地方層級的事權,還可能包括介于二者之間的準全國性事權——流域層級的事權。
  (2)內容維度。流域空間是以“水”為核心要素形成的。這就決定了,流域事權在公共服務(或產品)的內容上,相較醫療、教育等事權具有明顯的涉水指向性。
  (3)空間維度。“水”具有高度的“塑造性”與“可塑性”,由此形成了流域間差異化的空間形態。于是,每個流域空間內都可能存在流域特殊性問題,需要通過事權配置加以特殊應對。
  (4)性質維度。以水為核心要素構成的流域空間具有價值(功能)的多元性,包括但不限于生產、生活、生態等價值,飲用、灌溉、行洪、發電、通航、養殖、景觀等功能。但是,多元價值(功能)之間卻是有限兼容的。這種有限兼容性一旦被打破,相關主體附著在相關價值(功能)上的權益將難以實現。這就要求,流域事權在性質上必須適應流域空間內價值(功能)多元、權益復雜的需要。
  劉佳奇:論長江流域政府間事權的立法配置
  中國人口·資源與環境 2019年 第10期即便如此,長江流域空間的事權范圍仍不易確定。因為,“空間”本身就是一個相對概念,依據不同的空間觀(識別標準)可以得出不同的識別結果。這將直接影響上述四個衡量維度的實現程度和結果,進而影響流域事權“范圍”的確定。既有立法沿襲的是一種“一元空間觀”,將流域視為由“點”(湖泊、水庫等重要水體)、“線”(干支流)構成的集水區或分水區,即“水系空間”。囿于這樣的空間觀和空間識別結果,給長江流域政府間事權的立法配置帶來了以下問題:   2.1 層級維度——流域層級事權的虛化、弱化
  鑒于長江流域超越了單一行政區劃,故其事權應當存在中央、流域、地方三個層級。但囿于“水系空間”的定位,流域事權長期附屬于中央和地方的水管理事權。盡管現行《水法》確立了流域與區域相結合的管理體制,將流域作為法定的事權層級。但事權層級的法定化僅是基礎和形式,其目的和實質是將各層級的事權通過立法配置給相應的主體。根據既有立法規定,中央層級的事權具體分配給中央政府及其有關職能部門;地方層級的事權具體分配給流域內各級地方政府和縣級以上地方政府相關職能部門。而流域層級的事權,雖然形式上依法配置給了“重要江河的流域管理機構”,但其具體事權配置的結果并沒有實現充分的法定化。事實上,長江流域早已設有“流域管理機構”——長江水利委員會(以下簡稱“長委”)。但“長委”僅是水利部的派出機構,雖名為長江流域管理機構,其事權實則源于水利部的“三定方案”和交辦事項,缺乏充分的立法授權。故所謂的流域管理,本質上仍從屬于中央政府職能部門的水管理;所謂的流域層級事權,實際上處于一種虛化、弱化的立法狀態。
  2.2 內容維度——僅針對單一“水”要素
  與域外流域立法的情況類似,我國的流域立法最初也是“單項立法”。其表現為,立法中的流域事權僅為“水利事權”,如水利工程建設、防汛抗旱等。隨著經濟社會發展和流域管理要求的提升,立法中流域事權的內容升級為流域水安全事權,并增加了水資源保護、水污染防治等新的事權內容。亦即,流域事權從“水利事權”升級為“水管理事權”。但囿于“水系空間”的定位,雖然流域事權的立法內容不斷豐富,卻始終未超出單一“水”要素的范疇。誠然,流域是以水為核心要素形成的,但域外流域立法綜合化的發展規律表明,水不是流域空間內的唯一要素,流域事權也并不局限于水管理事權。例如,美國的流域管理就已從單純的水管理,已擴展至與水相關的土地利用、生態保護、基礎設施建設、產業發展等領域[2]。長江作為中國最大的流域,是一個復雜超大的巨型生態系統。目前這種“就水論水”的事權立法配置狀態,沒有從生態系統整體性和長江流域系統性著眼,缺乏對山水林田湖草等生態要素統籌[3]。例如,當前長江沿線化工污染整治和水環境治理、固體廢物治理之間明顯存在關聯,僅通過立法加強水污染防治方面的事權配置顯然無法從根本上解決問題。
  2.3 空間維度——對流域特殊性問題缺乏針對性事權配置  習近平總書記指出:“長江病了”。從空間分布的角度看,長江的“病癥”是:長江源頭、三峽庫區、丹江口庫區、“兩湖”、飲用水水源地等“點”的問題不容樂觀;沿岸“化工圍江”,航道、河道安全存在隱患,沿江污染帶分布廣泛等“線”的問題較為突出;面源污染加劇,流域內河湖生態功能退化等“面”的問題長期存在。這些“病癥”是在長江流域這一特殊空間存在的,屬于流域特殊性問題。因此,《水法》《水污染防治法》等中央立法難以進行特殊規制,流域內各級地方立法則是力所不能及,僅有的《太湖流域管理條例》《長江河道采砂管理條例》兩部行政法規也不可能給予充分的事權配置。不僅如此,相關立法受制于“水系空間”定位下“點”和“線”的范圍限制,對“面”的問題幾乎無法發揮作用。而流域的問題“表現在水里、根子在岸上”,“面”的問題不解決,“點”和“線”的問題無法得到根治。
  2.4 性質維度——片面強調事權關系的單向服從
  流域空間的整體性,是點、線等組成部分的功能得以實現的基礎。故下級服從上級、區域服從流域、地方服從中央的“單向服從模式”,成為流域政府間事權立法配置的基本原則。但是,對于長江這樣一個跨區域、跨部門(行業)的流域而言:①政府間事權關系中如果只有縱向服從,可能導致流域管理中地方投資和積極性下降[4]。不僅增加了中央、流域的事權負擔,也不利于流域內各區域、各領域(行業)的均衡發展。②流域內相關部分間不僅有“縱向”關系,上中下游、左右岸、不同行業之間還存在“橫向”關系。立法中缺少對于“橫向”關系的考量,割裂了相關部分之間的天然聯系。加之事權本就有行政邊界性,地方層級的事權主體難以超越本區域或領域而考量其他區域或領域的事務。以致在長江流域管理中不同行政區域、部門(行業)的職能被“條塊化分割”,職責交叉重復,“扯皮推諉”現象嚴重[5]。
  3 長江流域政府間事權立法配置的理論重構  欲破解上述問題,就要重新厘定長江流域事權的“范圍”,其關鍵是對長江流域空間的識別進行理論重構。但長江并非中國唯一的流域,既有立法中“水系空間”的定位雖有缺陷,但卻高度凝練了各流域空間的“共性”,保障了事權立法配置結果的普適性。如果沒有一種特殊的驅動力,促使長江需要構建一種新的流域空間識別理論。那么,理論重構的必要性與可行性均會受到質疑。當前,這種理論重構無疑已經具備了特殊的驅動力,其源于長江經濟帶成為我國新一輪改革開放的國家戰略。
  作為這一國家戰略的頂層設計,《長江經濟帶發展規劃綱要》提出了“一軸、兩翼、三極、多點”的空間格局。其實質,是以長江流域的“黃金水道”為核心,流域內相關要素在上中下游、東中西部跨區域有序自由流動和優化配置。這意味著,長江流域被賦予了特殊的戰略地位和功能。為了下好“共抓大保護、不搞大開發”的先手棋,習近平總書記強調:“要按照主體功能區定位,明確優化開發、重點開發、限制開發、禁止開發的空間管控單元”。可見,國土空間布局是落實長江經濟帶功能定位及各項任務的載體。作為長江經濟帶的物質基礎和空間載體,對長江流域空間的判斷必然要超越“水系空間”的范疇,升級為涵蓋19省(區、市)全部空間范圍的“國土空間”。顯然,這是一種超越一元空間觀的多元空間觀。據此,長江流域應定位為一個以水為核心要素和紐帶,由水、土、氣、生物等自然要素和人口、社會、經濟等人文要素相互關聯、相互作用而共同構成的“自然地理——社會經濟”復合性空間[6]。這就使得對長江流域空間進行重新定位,具有了一般流域不具備的改革需求和決策支撐。不僅對長江流域空間識別的理論重構形成巨大的驅動力,更為理論重構確立了一種新的空間觀基礎。結合域外流域立法相關規律,在全面推進依法治國的背景下,上述改革需求和決策支撐亟需以長江流域專門法和特別法的形式得以實現。   3.1 重構長江流域管理主體,實現流域層級事權從虛化、弱化走向實化、強化  長江流域當前所處的特殊重要戰略地位和功能,特別是國土空間的新定位,客觀上要求加強全流域完整性管理。既有立法對長江流域層級事權的配置,特別是對“長委”的職能和定位,既非真正意義上的流域層級事權,也無法滿足長江流域層級事權配置的新需要。這就要求,《長江保護法》應加強事權在流域層級的配置。重點是重構長江流域管理體制,明確長江流域管理機構的法律地位,并為其配置相應的流域層級事權。顯然,此“長江流域管理機構”非《水法》意義上的彼“流域管理機構”。①其定位不再局限于水利部的派出機構,而應是由法律授權、代表長江流域整體利益的法定事權主體。②其功能不再局限于技術服務,而是必須配置與其職能定位相適應的流域層級的法定事權。其內容不再局限于水利,而是涉及水安全、水環境、水生態,甚至包括必要的非涉水流域管理事務(如工程建設等)。
  3.2 充實法律制度的類型,實現事權內容從水管理走向涉水管理  從立法的角度講,每一種事權的內容理論上對應一種法律制度的類型。囿于既有流域立法沒有擺脫“單項立法”的狀態,將事權局限于水管理事權。相應地,法律制度的類型也相對單一。如今,對長江流域這一特殊“國土空間”的管理,是對“涉水”要素載體的綜合管理。從事權內容的角度看,立法中所涉事權的類型必然包括但不限于既有類型。由此帶來兩個問題:其一,法律制度體系中應當包括哪些具體類型;其二,各類法律制度應以何種先后順序形成體系。解決問題的關鍵是,結合長江流域涉水要素保護、開發、利用、管理現狀,從內容的角度對長江流域“涉水事權”進行類型化及邏輯排序。具體而言:
  (1)規劃是流域管理的龍頭,規劃事權是各類具體事權的源頭,故流域規劃制度應是整個法律制度體系的起點。
  (2)水安全保障始終是長江流域管理的“頭等要務”,因而水安全類事權是其他事權存在的基礎,流域水安全保障制度在法律制度體系中處于首要地位。
  (3)“共抓大保護”是長江流域經濟社會發展的前提,長江流域一切活動均不得以損害生態環境為底線。鑒于生態環境保護類事權對長江流域而言特殊重要,流域生態保護與修復制度在法律制度體系中處于優先地位。
  (4)保護和改善水環境質量,是長江流域以水為核心所構成的國土空間生態環境狀況的重要保障。水污染防治類事權作為保護和改善流域水環境的核心抓手,是長江流域管理中不可或缺的事權內容。其應置于流域生態保護與修復制度之后,形成從“系統保護”到“核心要素保護”的遞進式制度體系設計。
  (5)“不搞大開發”絕非單純保護,而是在保護的前提下科學合理的開發。同時,開發利用的對象不限于“水資源”,而是長江流域的“涉水資源”。在“保護優先”的前提下,涉水資源可持續開發利用事權的存在,對于實現長江流域的綠色發展而言無疑是必要的。因而,在前述制度體系順次建立和展開的基礎上,流域涉水資源可持續開發利用制度也是法律制度體系的重要組成部分。
  3.3 專設流域特殊性法律制度,實現事權的空間維度從二維走向三維  “國土空間”是一個多維度的空間概念,是空間內各類要素的系統性載體。對于長江流域這一特殊的“國土空間”而言,不僅包括流域內重要水體等“點”、長江干支流等基本的“線”,還應擴展至流域國土空間的“面”。為應對前述流域特殊性問題,《長江保護法》應專設流域特殊性法律制度,從“點”、“線”、“面”三個維度進行事權配置。
  (1)對于某些流域特殊性問題而言,需要超越地方利益、部門利益,從全流域的高度進行管理。長江流域管理機構因其地位相對超脫且為流域整體利益的代表,應當由其對此類問題實施直接管理。
  (2)另外一些流域特殊性問題,因其往往跨區域、跨部門(行業)而涉及的主體眾多、利益關系復雜。故立法應當對所涉相關政府間的事權加以統籌配置,并建立利益溝通與協調機制。對于此類問題,長江流域管理機構雖不是直接管理者,但應當通過相應的事權配置,發揮其不可替代的功能和作用。
  3.4 建立配套法律制度,實現事權性質從單向服從走向互動協同  前文已述,長江流域空間內整體與部分之間、部分與部分之間以水為紐帶形成的互動關系,決定了《長江保護法》中法律制度體系所涉事權性質上也必須是多元且互動協同的。①地方、下級事權的存在和運行,前提是必須維護中央、上級事權的權威。因此,事權配置的過程中涉及央地關系、上下級關系的,性質上必然需要以權威型事權配置作為基礎,如下級規劃對上級規劃的服從、流域統一調度權等。②中央、上級事權的權威性,不僅體現在立法表述中的“應當”和“必須”上,還必須通過目標考核、環保督查、約談問責等壓力傳導型事權,對地方、下級事權進一步產生實際作用。③各級、各類政府事權主體之間,在流域管理中還需要通過協調議事、執法協作、聯合執法、信息通報等進行必要的合作與協商。在此過程中,事權在性質上明顯更加豐富,即在權威型與壓力傳導型事權之外,增加了合作協商型事權。④在合作協商的基礎上,進一步設定資金投入、生態補償、行政獎勵、基金等激勵型事權,引導地方或下級主動、積極地實現流域管理的目標。權威型、壓力傳導型、合作協商型、激勵型四種性質不同的事權在立法中的綜合運用,共同構成了保障前述各類法律制度運行的配套法律制度。
  4 長江流域政府間事權立法配置的具體路徑  基于對長江流域從“一元水系空間”到“多元國土空間”的理論重構,結合“公共服務(或產品)的層次性理論”,在構建和展開上述法律制度體系的過程中,長江流域政府間事權配置的具體路徑為:
  4.1 中央層級事權
  長江不僅是跨行政區域的巨型流域,更是中華民族的生命河、長江經濟帶戰略的支撐,其對全國的經濟社會發展和生態安全保障有重大意義。因此,長江流域事權中必然包括中央層級的事權。其主要包括:   (1)重大事項決策權。所謂重大事項,既包括長江經濟帶發展和長江流域治理的頂層設計(如重大政策、戰略規劃等),也包括某些對長江流域乃至國家經濟社會發展有重大戰略意義的項目審批(如三峽工程、南水北調工程等)。作為長江乃至國家的重大事項,其決策權應當且只能依法配置給中央政府。甚至,某些具有特殊重大意義的政策、規劃、項目,其決策權依法應由全國人民代表大會及其常委會行使,以獲得最大的決策合法性。
  (2)重大流域性事務協調權。所謂重大流域性事務,是指涉及跨部門(行業)、跨省(區、市)的具體流域性事務。例如,跨省界水事糾紛的協調處理、流域干支流控制性水庫群聯合調度、流域內上下游鄰近省級政府間建立水質保護責任機制等。此類重大事務也必須由中央政府(及其建立的相關協調機制)從國家和長江流域整體利益的高度出發,在相關主體間進行必要的組織與協調,以推進相關事務的實施。
  中央政府相關職能部門對某一類流域涉水事務的中央統管權。此類統管權,既包括本領域流域性事務的中央決策權、協調權(如各類流域專項規劃的制定),也包括本領域具體流域性事務的中央監管權(如流域內重大項目的審批等)。此類事權是事權橫向配置中的最高層級,也是流域治理“九龍爭水”的根源。經過新一輪的機構改革,中央政府相關職能部門的事權已經按照“一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責”的思路進行了整合與重新劃分。在此情況下,《長江保護法》應避免糾結于部門間“主管與分管”、“統管與配合”之爭。而應參考“水十條”的明確列舉模式,逐項配置中央政府相關職能部門對長江流域某一類涉水事務的中央統管權,使此輪事權改革的成果法制化。
  4.2 流域層級事權
  對于某些前述流域特殊性問題,中央政府不可能也無必要直接管理;中央政府相關職能部門囿于事權分工難以實現流域系統性管理;地方政府及其職能部門則限于事權的地域性無法實施流域整體性管理。為避免條塊分割管理的封閉性、自利性給流域整體利益造成的負面影響,此類問題交由流域層級的事權主體——長江流域管理機構直接管理無疑是最佳選擇。此類直管事權主要包括:①控制性水工程的聯合調度,流域重要水域、直管江河湖庫及跨流域調水的監測等流域性“點”問題;②長江干流的河道采砂,長江干流、重要支流的取水許可等流域性“線”問題;③跨流域或者跨省(自治區、直轄市)水資源應急調度,流域干流岸線的管理與保護,重點防治區水土流失的預防、監督與管理等流域性“面”問題。
  作為流域整體利益的代表者,對直管事權之外的流域特殊性問題,長江流域管理機構則需要與所涉相關主體實施交互加以解決。由于交互過程所涉事權如前所述包括權威、壓力傳導、合作協商、激勵等四種類型。故長江流域管理機構在“交互”中的事權包括:
  (1)權威型事權的議題發起者。雖然決策事權由中央政府行使,但長江流域管理機構作為流域整體利益的代表者,應當通過組織或參與相關政策、規劃、區劃、行動方案等制定的方式,成為相關決策議題的發起者。
  (2)壓力傳導型事權的監督者。雖然目標考核等壓力傳導型事權應由中央組織,但長江流域管理機構長期具備的信息技術優勢與相對中立的地位,決定了其有權參與對流域內地方涉水事權實施情況的監督。
  (3)合作協商型事權的協調者。作為流域整體利益的代表,長江流域管理機構既可以通過會商、協商等方式組織相關區域、部門進行利益的橫向協調,又可以通過征求或提出意見等方式參加其他流域性事務的協調機制。
  (4)激勵型事權的參與者。技術、信息等不僅是流域內壓力傳導型事權實現的重要依據,也是流域內激勵型事權實現的必要基礎。因此,對于流域性資金投入、生態補償、行政獎勵等激勵機制的運行,長江流域管理機構可以通過提供信息、技術服務等方式參與其中。
  4.3 地方層級事權
  雖然“水”是界定流域空間的核心要素,但土地是流域范圍劃分的本體[7]。而行政區域正是以土地作為劃分依據,從而實施政治控制和社會管理的特定地域單元,具有比較穩定的地理界限和剛性的法律約束[8]。因此,各級地方政府是長江流域的基本管理主體。其要對本行政區域的經濟社會發展負責,必然要管理本行政區域的資源環境要素,包括統一管理本行政區域的涉水資源[9]。鑒于此,《長江保護法》中流域事權在地方層級上的分配,首先需要“打包式”地交由各級地方政府[10],由地方政府對本行政區域的流域管理“負總責”。
  同時,考慮到各級地方政府在流域管理中的職能差異,立法應對流域內各級地方政府的事權進行差異化配置:
  (1)省級政府的事權配置。在流域層面,省級政府是本區域權益的“對外”代表。對于涉及本區域的流域性事務決策事權,省級政府應當有權參與。在本區域內,省級政府不僅承擔總體負責相關法律、政策以及中央和流域決策的執行事權,還承擔本區域內流域涉水事務,落實各項指標,分解相關任務的組織和領導事權[10]。
  (2)市、縣級政府的事權配置。市、縣級政府具有相關法定職能部門及相應的行政執法權。因此,與省級政府相比,除不具備參與流域性決策的事權外,其在本區域內同樣承擔著執行上級決策和組織領導本級流域管理的雙重事權。
  (3)鄉、鎮級政府的事權配置。作為一級地方政府,鄉、鎮級政府應當對本級流域管理負總責。但是,其既無法定的職能部門,又缺少法定的行政執法權。因此,立法應為其配置“協助事權”,即協助上級政府及其有關職能部門做好轄區內農村飲用水安全、農業和農村水污染防治、環境基礎設施建設等相關工作。
  在地方政府“負總責”的基礎上,應進一步完善地方政府職能部門事權的立法配置。在既有立法對各級、各類地方政府職能部門的流域事權已經完成初步配置的情況下,《長江保護法》的重心在于:①結合相關立法及長江流域管理的實際情況,通過區分事權的主體和級別(如“省級人民政府生態環境主管部門”、“縣級以上地方人民政府水行政主管部門”),對各級、各類地方政府相關職能部門間的事權進行精確配置,使其適時、適當、適度參與本級流域管理。②對各級、各類地方政府職能部門相關事權之間存在的矛盾或沖突之處,提供解決矛盾或沖突的確定性指引。③對各級、各類地方政府職能部門事權的范圍仍存在模糊甚至立法空白的領域,進行充分、有效的彌補。   
  (編輯:于 杰)
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  Study on the legislative allocation of intergovernmental authority for Yangtze River Basin
  LIU Jiaqi
  (Law School, Liaoning University, Shenyang Liaoning 110136, China)
  Abstract In the process of formulating the Law for the Protection of Yangtze River, how to realize the allocation of intergovernmental authority for Yangtze River Basin is the core theoretical issue for construction and development of legal system. The Yangtze River Basin consists of water as the core material element, and the authority of which has its own particularity. It needs basing on the space concept , from the certain space concept of hierarchy, content, spatial dimensions, properties, identifying for this particular Basin space to determine the ‘scope’ of the authority, thereby to proceed the legislative allocation of intergovernmental authority. Basing on single space concept, the existing legislation regards the Yangtze River Basin as the ‘river system space’. That leads to legislative allocation of authority existing authority’s emptiness and weakness at basin level, and just directing at single ‘water’ elements, lacking of nichetargeting authority allocation for the Basin issue, onesided emphasizing on oneway obey of the governmental authorities relationship. At present, the Yangtze River Basin has already become space base and material support of the Yangtze River Economic Belt. It provided the special driving force for reconstructing the recognition theory of the Yangtze River Basin space. Whereas, territorial spatial layout is the carrier of implementing Yangtze River Economic Belt function orientation and the various tasks. This paper argues that the Yangtze River Basin should be upgraded to ‘territorial space that views water as the core elements under multivariate space concept from the ‘river system space’ under the single space concept. Hereby, in the process of legal system construction of the Law for the Protection of Yangtze River: ①Allocating corresponding authority respectively for three levels, which are the central, river basin and local. The key point is to reconstruct the management system of the Yangtze River Basin, and deploy corresponding basin level authority for Yangtze River Basin management subject. ②Establishing five basic legal systems such as river basin planning, water security, ecological protection and restoration, prevention and control of water pollution, wading resources sustainable use in proper sequence. ③Aiming at the proper issues of ‘point’, ‘line’ and ‘face’ in the Yangtze River Basin, designing particular legal system for the river basin to allocate intergovernmental authority. ④Legitimately allocating four types of governance such as authoritativeness type, pressure transmitting type, cooperation and negotiation type, incentives type and so on at all levels and all kinds of intergovernment to form the correlative legal system.
  Key words Yangtze River Basin; authority; river system space; territorial space; legal system
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