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域外流域立法的發展變遷及其對長江保護立法的啟示

作者:未知

  摘要 本文采用歷史分析和比較分析的方法,研究了域外流域立法的發展變遷規律及其對長江保護立法的啟示。域外流域立法經歷了傳統法調整階段、現代流域立法產生階段和流域立法的綜合化三個階段。法律上的流域空間逐步具備獨立性,并向整體性和綜合性邁進,推動域外水事立法體系不斷完善,以獨立的、更為綜合化的流域立法來容納和調整日趨復雜的流域法律關系,并發展出對特定流域空間的流域特別法。《長江保護法》是我國首次以國家法律的形式為特定的河流流域立法,域外規律啟示,作為一項開創性的水事立法,應首先明確其在法律體系中的定位,才能理順與其他法律法規之間的關系。本文認為:①20世紀以來,在科技進步、流域管理理念和流域經濟的推動下,流域空間在法律上成為獨立的水資源管理單元,標志著現代流域立法的產生。②20世紀60年代以來,現代流域立法逐步綜合化,從地方分散立法為主走向中央統一立法,從單項立法走向綜合立法;綜合化不僅是對“碎片化”的流域單項立法和地方立法進行整合的立法技術,更是法律對現代流域空間擴張的調整與適應。③現代流域立法主要有普遍性流域立法和流域特別立法兩種模式,各國在選擇流域立法模式時,政治制度、自然地理、經濟社會、流域功能和流域問題的特殊性,是決定是否制定流域特別法的主要因素。④域外流域立法發展變遷的規律啟示,在我國水事立法體系中,《長江保護法》在層級上應為流域特別法,是水事立法的新類型;在內容上是流域綜合法,而非單項保護法;在空間上僅適用于長江流域,未來能否推廣到黃河等其他大型流域,需深入研究流域特別法的適用條件。
  關鍵詞  流域空間;流域立法;流域特別法;長江保護法
  中圖分類號 D922.68  文獻標識碼 A  文章編號 1002-2104(2019)10-0011-07  DOI:10.12062/cpre.20190704
   《長江保護法》被列入十三屆全國人大一類立法項目并進入2019年立法計劃,標志著長江保護立法已從藍圖走向現實。《長江保護法》是我國首次以國家法律的形式為特定的河流流域立法,是一項開創性的水事立法。立法保障流域治理是世界各國面臨的共同問題和挑戰,現代流域立法已有一百多年的經驗,比較域外流域立法發展變遷的普遍規律,為制定《長江保護法》提供了更為寬廣的世界經驗。
  1 域外流域立法的緣起
   流域由基于水文循環的自然生態系統,以及基于水資源開發利用而形成的社會經濟系統共同組成,是一個自然人文復合生態系統。從形成之日起,流域就是一個相對獨立的自然地理系統。但是,流域空間作為一個獨立單元進入法律,產生現代意義上獨立的流域立法,經歷了漫長的歷史發展。
  1.1 流域問題的傳統法調整階段
   20世紀以前,法律上并無獨立的流域概念。無論在法學觀念上,還是在法律制度上,包括河流、湖泊在內的附屬于土壤的任何東西都被視為土地的附屬物而存在[1]。長期以來,受生產力發展水平限制,河流的用途主要與防洪、航行、捕魚和灌溉等單一的使用功能有關,人們缺少對河流流域進行大尺度管理的需求和能力,開發利用范圍局限于地表水流及其毗鄰的河岸地帶,遠小于流域的自然空間。因河流利用而產生的有限的經濟利益沖突,主要適用傳統民法,特別是土地所有權規則派生而來的法律規則。起源于羅馬法的公共信托原則提供了航行和捕魚方面的公共權利[2]。來源于羅馬法和中世紀習慣法的河岸權原則,成為解決水事糾紛的主要法律工具。根據河岸權原則,河流沿岸土地所有人有權對水進行合理使用,即“沒有明顯的減少、增加和改變水的特征和質量的使用”[3]。《法國民法典》和英國普通法均吸收了河岸權原則,借助于它們的傳播,河岸權原則在19世紀得以發展完備。河岸權原則承認與水流接界的土地所有者的社區利益,反映了水和流域單元的相互依賴,使流域更具凝聚力。美國、荷蘭、英國、德國、日本等許多國家,為了防洪、排水等目的,制定了一些地方性或單項水法。但流域在法律上并沒有成為獨立的水資源管理單元,也不存在現代意義上的流域立法。
  1.2 現代流域立法的產生時期
  邱 秋:域外流域立法的發展變遷及其對長江保護立法的啟示
  中國人口·資源與環境 2019年 第10期 現代流域立法的實踐,源于法學界對流域管理理念的共識。流域管理概念產生于20世紀初期,早期主要關注流域的單項問題。以河流流域為單元來規劃和管理河流、湖泊和相關地下水的利用,通過成文法和條約出現在法律中,是20世紀的概念[4]。
   19世紀后期,科技的巨大進步拓展了水的用途,水的有效利用將流域的社會經濟單元擴展到流域的自然地理單元,擴大了法律上的流域尺度,成為在法律上將河流流域當作一個管理單元來規范的主要理由。20世紀是河流流域作為一個經濟發展單元的黃金時代,經濟發展是采用流域管理模式的主要動因[5]。伴隨流域經濟的空前發展,流域各種功能和利益之間的沖突也日益復雜。除傳統的洪水防控、水權分配等流域事務以外,跨流域調水、修建水庫等深度開發,對流域尺度的規范與協調,提出了越來越高的需求。20世紀以來,流域尺度上的多元功能和利益沖突,已超越了傳統民法,以及地方性或單項水事立法的調整范圍,迫切需要以流域作為水資源管理單元的新的法律形式。流域在法律上成為獨立的水資源管理單元,標志著現代流域立法的產生。現代流域立法的實踐在二個層面展開:一是普遍性流域立法,即用流域管理的理念,改造與環境保護或水相關的國家或地方立法,建立起流域管理的理念和框架性規范;二是為某一特定流域制定的流域特別立法。
   許多國家在中央立法、地方立法和流域特別法中都貫徹了流域管理的理念,接受以流域空間作為水資源管理單元來解決各類流域問題。人們提倡流域是一個獨特的經濟地區,通過全流域立法,規劃和監督所有資源一體化發展。在澳大利亞的達令-墨累河流域,長期適用英國普通法中的河岸權原則解決水事糾紛。經濟發展導致激烈的用水之爭,上游的維多利亞州、南澳大利亞州和下游的新南威爾士州分別出資創立了本州的人工運河分配制度,加劇了上下游之間的矛盾,地下水利用也出現“公地的悲劇”。為彌補河岸權制度的不足,1914年聯邦政府與上述三州共同簽署了《墨累河水協定》,在法律上體現了流域單元和流域管理的理念。在美國,1933年《田納西河管理法》開創了通過法律授權成立流域管理機構,成為特別經濟和社會目標自治流域實體的先河。1956年,國務卿宣布河流流域發展是經濟發展的本質特征。西班牙、意大利、法國不僅在單一河流上,而且在整個國家尺度上進行了流域規劃和管理。在國際河流立法上,1950年國際法委員會通過了流域一體化原則,并在1961年的薩爾茨堡宣言中重申,1966年國際法委員會的赫爾辛基規則充分體現了為國家發展而分享水資源的合作。   2 域外流域立法的綜合化發展
   綜觀美國、澳大利亞、歐盟、日本等流域立法較為成熟的國家,20世紀60年代以后,流域立法普遍經歷了綜合化的發展變遷。
  2.1 流域立法綜合化的主要表現
  2.1.1 流域立法從地方分散立法為主走向中央統一立法
   流域事務曾經普遍被認為主要是地方事務,中央政府發揮的作用有限。美國境內大江大河大湖眾多,是最早嘗試流域綜合管理和開始現代流域立法的國家之一。作為聯邦制國家,1917年密西西比河大洪水事件之前,流域事務一般由流經各州行使屬地管轄權。在澳大利亞,1901年成立聯邦時,各州堅持在聯邦憲法中規定:“聯邦不能通過任何貿易或商業法律或規章來削減州及其居民為了保護或者灌溉而合理使用河流水的權利。聯邦可以擁有航運權,但也需要受到限制”[3]。在歐洲,國際河流或在一個獨立國家內跨兩個或兩個以上次級政治區域的河流眾多,跨界流域引發的沖突極為常見。但是,歷史上各國普遍認為流域事務具有地方性,如法國1964年之前實行以省為基礎的水資源管理,德國的流域水事立法也屬于地方事務。20世紀60年代以后,反思歷史上流域管理成敗的經驗,流域管理不再僅僅被當作地方問題來看待,利用修改水法和相關立法的機會,各國將流域管理的理念和框架性制度統一規定在國家立法中。
  2.1.2 流域立法從單項立法走向綜合立法
   在美國,《水資源規劃法案》(1965年)是歷史上第一部綜合性全國流域立法,主要目標是優化水資源開發利用。20世紀70年代以后,流域立法開始強調流域水生態環境保護、水安全及可持續發展。國家環境署還發布系列具有指南意義的流域治理報告,如《流域保護途徑》等,指導、協調流域各州進行流域綜合治理,為流域管理提供統一規范。
   在澳大利亞,1983年的Commonwealth v. Tasmania案中,聯邦政府成功阻止塔斯馬尼亞州政府建設一座大壩,結束了完全由州控制的水資源管理政策[3]。20世紀80年代,州際合作得以加強,因各州立法不同,南墨累河地區存在183種灌溉水權,每一類水權都有不同的權利內容、時效期限和名稱,使州際水權交易變得幾乎不可能[3]。2007年,澳大利亞按照流域綜合管理理念制定了第一部全國性《水法》,標志著墨累—達令流域由原來的主要依托州的分散化立法轉為強化聯邦權力的流域統一立法,通過流域計劃來統一流域內各州制定的水計劃,要求流域內所有地表水和地下水都本著國家利益原則統一管理,優化經濟、社會和環境結果,并使《拉姆薩爾濕地公約》等國際公約在澳大利亞得到實施。
   歐盟一直致力于內部大范圍的環境政策合作,進而推進跨界流域綜合管理立法,成效顯著。歷史上,歐洲跨界河流爭議主要集中于航行、防洪和灌溉等水量分配問題,《凡爾賽條約》(1919)、《多瑙河航行制度公約》(1948)等流域立法均以水量分配為主。20世紀70年代后,歐盟流域立法的重點指向單項環境問題,水資源作為獨立的環境要素得以保護。歐盟針對特定水體或污染源等單項水環境問題,頒布了《成員國抽取飲用水的地表水水質指令》,以及《保護改善可養魚淡水水質指令》等一系列涉水指令;并通過《殺蟲劑指令》《硝酸鹽指令》等農業和其他領域的政策工具,加強水體保護。以單項環境問題為主的流域立法發揮了重要作用,但不可避免地導致水政策法律結構復雜,內容零散破碎且存在諸多重疊。2000年12月22日,《歐盟水框架指令》(WFD)正式頒布,為歐盟在水政策方面采取一體化行動建立了綜合的法律框架。《指令》要求所有歐盟成員國必須按照指令的各項要求或為實現指令所規定的目標,規范本國的水資源管理體系和法律,是歐盟整合零散水資源法規,形成統一的水法框架的典范。流域管理是《指令》的核心,所有水資源的管理都必須與水體的自然界限相符;流域管理規劃包括地表淡水(湖泊、溪流、河流)、地下水、生態系統(如一些依賴于地下水的濕地)、海灣和沿海水域等。《指令》要求運用綜合的管理方法來保證實現已被認可的目標(Art.10 WFD),為歐洲國家提供了一套規則體系使得本國的水資源可以走向可持續的未來[6]。
   在德國,1957年,聯邦議會通過《水平衡管理法》,形成了聯邦范圍內統一的水事法律框架。2009年,該法得到全面修訂,將歐盟《水框架指令》轉化為國內法,并大量吸收各州水法,首次實現了全國統一的、直接適用的水事基本法[7]。20世紀80年代以來,荷蘭逐步整合其水法。2009年,整合了八部單項水法的綜合性的《水法》及其相關附屬法規和實施細則生效,終止了每項水任務都有專門法律的高度碎片化的立法模式,改善了水法的內在一致性,從法律上實現水系統的綜合管理[8]。在法國,1992年頒布了新《水法》,規定法國“實行以自然水文流域為單元的流域管理模式”,以實現各種用途水的平衡管理以及各種形式水(海水、地表水、地下水、沿海水)的統一管理。2004年,法國將《歐盟水框架指令》轉化為國內法,確立了法國的水資源管理目標,以同歐盟的整體目標保持一致[9]。
   在日本,19世紀末,河流立法的主要目的是防洪。《河川法》(1964)確立了流域管理基本制度,與《工業用水法》《水資源開發促進法》等多部涉水法律,共同組成完善的水資源管理法律體系,為流域管理提供法律保障,并以流域水資源基本規劃作為流域統一協調的技術基礎[9]。2014年,日本通過了《水循環基本法》,認為要從流域的整體出發考慮水循環過程及其產生的影響,因此必須進行流域綜合和一體化管理[10]。《水循環基本法》相當于統一各單項立法的大綱,強調流域水資源統一管理,規定全國水資源由一個部門主管,協調多個分管部門,建立了級別很高的“水循環政策本部”,推動水資源利用的部門協調與管理。
  2.2 流域立法綜合化的理論基礎
   生態系統方法、流域綜合管理等與可持續發展相關的概念進入法律,為流域立法綜合化提供了理論基礎。自然資源管理中的“生態系統”一詞可以追溯到1972年斯德哥爾摩人類環境會議[11]。1978年,加拿大和美國將生態系統方法用于《大湖水質協議》的污染控制[12]。隨后,生態系統方法在法律中得到了廣泛運用。例如,1994年,國際法委員會在其草案的第20條中要求沿岸國家“保護國際河道的生態系統”,狹義解釋為只適用于河流和水質。但是,歐洲經濟委員會在其1993年版有關水資源管理生態系統方法的指導方針中,建議將整個流域作為綜合生態系統水資源管理的自然單位[13]。流域綜合管理是與可持續發展聯系在一起的另一個概念。1992年,關于水資源和可持續發展的《都柏林宣言》指出,水資源的高效管理仰賴一種整體方法,將社會和經濟發展與自然生態系統保護關聯起來,并將整個流域或地下蓄水層的土地和用水關聯起來。宣言明確支持河流流域作為規劃、管理、保護生態系統和解決水資源沖突的單位[14]。1992年聯合國環境與發展會議進一步闡明,水資源綜合管理的基礎在于“水是生態系統的組成部分,是一種自然資源和經濟產物,其數量和質量決定了水資源的利用”,強調“考慮到地表和地下水之間的現有內在聯系,水資源綜合管理應在流域或子流域層面進行”[15]。1994年,聯合國可持續發展委員會提出綜合管理建議,以整體方式調動和使用水資源,并敦促對國家、國際和所有適合層面河流和湖泊流域的綜合管理和保護給予特別關注[16]。為應對21世紀全球規模的水危機,20世紀90年代中期以來,許多國家提倡通過各種途徑實現流域綜合管理[17]。   2.3 現代流域立法綜合化的空間面向
   現代流域立法的綜合化,不僅是對“碎片化”的流域單項立法和地方立法進行整合的立法技術,更是法律對現代流域空間擴張的調整與適應。受生態系統方法、水資源綜合管理理念的推動,法律上的流域概念不僅在20世紀得以形成,還經歷了一個逐步向整體性和綜合性邁進的過程[4]。流域空間外延和內涵的擴張,意味著流域功能更加廣泛,流域空間內的多元利益搏弈更為激烈,導致法律對流域空間不斷進行重新定義和闡明,以更加綜合化的立法來容納和調整日益復雜的流域法律關系。
  2.3.1 現代流域空間的外延擴張
  流域的核心要素是水,科技發展擴大了人類可資利用的水資源類型。20世紀以來,法律上流域的概念逐步從地表水擴張到地下水、空氣水等,流域所有的水資源被視為一個整體在法律上調控。二戰前,地下水大多歸屬于土地所有權人。戰后,出現了地下水是流域的一個部分,將其納入流域范圍進行水行政管理的趨勢。在美國,1950年水資源政策委員會宣布,所有流域項目中都應包括地表水和地下水;1960年的特拉華和薩斯奎哈納河流域協議中,對大尺度的地下水和地表水進行聯合利用;1974年的哥倫比亞特區自然資源和環境保護法中,流域作為一個聯合管理單元,涵蓋了流域內地表水、地下水和空氣水的聯合利用。在國際法上,關于國際地下水的赫爾辛基規則像國際流域那樣對待跨界含水層;1992年的都柏林宣言,宣布規劃和管理水資源的最合適的地理單元是河流流域,包括地表水和地下水。
  2.3.2 現代流域空間的內涵擴張
  隨著資源環境問題的發展,流域空間在法律上從一個水資源管理單元,成長為一個資源發展單元,其概念不僅擴展到與水相關的土地、大氣、自然資源等,還增添了環境保護等生態功能方面的新元素。20世紀80年代末期以來,環境顧慮使流域問題得到全新關注,污染控制、生態系統保護以及全球氣候變化,開始成為流域單元的新元素。法律對流域的調整擴大到移除對淡水生態系統造成巨大損害的水利工程、努力改善魚和野生生物的棲息地,提升流域尺度的生態系統恢復等。如美國1990年的特拉基水權解決法,為金字塔湖提供生態恢復;1992年的中央山谷項目提升法,保護中央山谷和加利福利亞特里尼蒂河流域的河流和水流中的棲息地。
  3 域外流域立法的模式選擇
   流域立法有普遍性流域立法和流域特別立法兩種模式,前者普遍適用于所有流域,后者則僅適用于特定的具體流域。普遍性流域立法并不能完全替代對特定流域的專門立法。盡管流域特別立法的實踐十分豐富,形式不一而足,但并不是所有的國家都有流域特別法,一國范圍內也不是每個流域都有流域特別法。是否為特定的流域立法,除了政治制度的影響,通常還考慮以下因素:
  3.1 流域自然地理因素
   是否制定流域特別法,與所在國家和流域的自然地理條件相關。歐洲河網稠密,國家林立,成為全球國際河流最多的地區。根據《歐盟水框架指令》,歐盟將境內的所有河流劃分為128個流域區,其中49個跨域了國家邊界[18]。為解決跨界流域導致的沖突與合作,歐洲成為全球流域協議最多的地區,萊茵河、多瑙河等大型國際河流均制定了流域特別法。日本河流眾多,受島國地理環境的影響,河流長度和流域面積均較小:最長的河流為367 km的信濃川;流域面積最大的河流利根川全長僅322 km。因幅員有限,河流較短,流域差別相對小,日本主要通過《河川法》、《水循環基本法》等普遍性流域立法來實現流域管理。
  3.2 流域社會經濟因素
   流域社會經濟系統的活躍度和重要性,是流域特別立法的催化劑。大規模的流域經濟開發利用活動往往伴隨著流域特別立法。美國田納西河流域受經濟危機和環境惡化影響,一度淪為全美最貧困地區,流域內開發利用的地方矛盾增多,1933年通過的《田納西流域管理局法》,為重塑流域經濟提供法律支撐。羅納河是法國第二大河和重要的政治、文化和經濟中心,法國對其制定廣泛的開發計劃的同時,1921年國會通過立法,從水電、航運、農業灌溉等方面對羅納河流域進行綜合開發治理,保障其成為流域綜合開發與管理的成功范例。澳大利亞為墨累—達令河制定流域特別法,該水系是澳洲大陸最大和唯一發育完整的水系,更是澳大利亞經濟的關鍵,農業的“心臟”和食物的“搖籃”[19]。德國為魯爾河、加拿大為第一長河馬更些河,以及亞馬遜河、尼羅河等國際河流制定流域特別法,均與流域大規模經濟開發利用規劃直接相關。
  3.3 流域功能定位因素
   普遍性流域立法同樣可以適用于具體流域,它們會針對每個流域特殊的地理、人文環境而調整到適合的形態。當流域功能較為單一,流域問題相對簡單時,在普遍性流域立法框架下也能較好地實現流域綜合管理。如簡單的流域航道問題通過項目治理就能實現,無需專門制定流域特別法。但是,當流域功能越是趨向多元時,流域問題和流域法律關系就越復雜,用普遍性流域立法的一般規則,很難有效協調流域的各種社會、經濟、生態功能之間的沖突,以及附著其上的利益沖突。流域特別法可以專門針對本流域的多元功能予以特別的制度設計,更具實效。
  3.4 流域問題特殊性因素
   普遍性立法難以解決具體流域的特殊問題。流域管理具有多樣性和范圍的差異性,每一個流域面臨的主要問題,流域管理的主要目標、范圍和尺度,流域問題協調的難度都不相同。流域綜合管理也是一個長期的過程,必須根據流域的條件和情形,而不能復制其他流域的管理模式[20]。如果具體流域的問題具有很強的特殊性,普遍性流域立法提供的框架性制度,實施時就很難轉化為具體流域的實際行動,需要制定流域特別法,來應對流域特殊問題。例如, “墨累—達令流域在澳大利亞國家政治、經濟上是如此重要,一方面需要授權聯邦政府更強有力的參與、管理,另一方面,由于墨累—達令流域本身的狀況是獨一無二的,已經建立的一系列同時也適用于其他流域的、統一的國家法律、政策并不必然對流域管理有效。因此,建立一套單獨適用于墨累—達令流域的制度安排成為現實必要”[21]。   4 域外流域立法的發展變遷對長江保護立法的啟示  作為一部“史無前例”的水事法律,《長江保護法》首先要明確其在法律體系中的定位,特別是立法的層級定位、內容定位和適用空間定位,方能理順與其他法律法規之間的關系。域外流域立法發展變遷的普遍規律,豐富了我國流域立法的理論基礎,更為明確《長江保護法》的定位提供了有益借鑒。
  4.1 立法層級:《長江保護法》是流域特別法,是水事立法的新類型  在我國水事立法體系中,存在著“全國性水事立法——流域性水事立法——地方性水事立法”三個層面的水事立法。《長江保護法》是流域特別法,是水事立法的新類型。它以《水法》《水污染防治法》《水土保持法》,以及《防洪法》等全國性水事立法為上位法,長江流域內各行政區域的地方性立法,是《長江保護法》的下位法,不能與之相沖突。
   綜觀域外流域立法發展變遷的理論與實踐,流域特別法為具體流域“自然地理-社會經濟”復合生態系統的特殊性和復雜性流域問題提供法律供給,具有獨立的意義。《長江保護法》作為一部流域特別法,不是過渡性立法,未來不能為全國性水事立法和地方性水事立法所替代。首先,長江極其特殊,長江流域面臨許多本流域的特殊性問題。長江擁有獨一無二的生態系統,面臨大量流域特殊生態問題,如上游水能資源過度開發導致部分河道斷流,中游江湖關系發生重大變化,河口地區咸潮入侵加劇等;長江經濟帶更是實施國家發展戰略的流域經濟區,實行“共抓大保護,不搞大開發”的特殊政治、經濟和生態政策。雖然有的國家僅通過普遍性立法就可以規范流域問題,但這些國家一般幅員較小,流域間的差異性相對較小。美國、歐盟及歐盟主要國家、澳大利亞等,在制定普遍性流域立法的同時,均對本國具有特殊自然人文復合生態系統的大江大河制定流域特別法。中國幅員遼闊,流域空間的內部差異極大,即使未來普遍性流域立法得以完善,也需要流域特別法解決長江流域的特殊問題。其次,長江是我國流域功能最復雜的大江大河,長江經濟帶發展國家戰略賦予長江流域實施綠色發展的重任,又進一步放大了這種復雜性。長江流域涉及到19個省、自治區、直轄市和12個行業部門,上、中、下游情況各異,地方和部門利益關系錯綜復雜。作為流域特別法,《長江保護法》應著力解決涉及全流域的重大問題和長江的特殊問題,協調現有立法沖突、填補立法空白,國家和地方層面相關立法已解決的問題不必重復規定。
  4.2 立法內容:《長江保護法》是流域綜合法,而非單項保護法  《長江保護法》在內容上存在著綜合性的保護、開發、利用法與單項保護法的不同選擇。回顧域外流域立法的發展變遷,20世紀60年代以后,伴隨法律上流域空間概念逐步向綜合性和整體性邁進,將流域開發、利用和保護等統一在一部法中是流域立法的趨勢。
   長江流域是世界水資源開發、調度頻率和強度最高的流域之一,居民對生態資源的生存依賴度極高。“共抓大保護、不搞大開發”要求以生態保護引領長江流域經濟轉型與社會和諧發展,克服當前單項立法間的沖突重疊,為長江大保護提供流域高質量發展的綠色產業支撐。《長江保護法》應建立在廣泛的公共利益的基礎上[22]。域外流域立法從地方分散立法為主走向中央統一立法,從單項立法走向綜合性立法的規律啟示,《長江保護法》應定位于實行流域治理的綜合法,面向“以水為核心要素的國土空間”,在流域生態系統的尺度,整合涉水單項立法,將“保障流域水安全、保障流域水資源公平配置、促進流域可持續發展”作為目的,以統籌長江流域保護和開發、利用的綜合決策,提升法律制度的整體性、系統性、協調性。為此,《長江保護法》需確定不同類型法律權利的優先位序,建立權利沖突的基本規則和具體制度,為協調流域功能沖突與多元利益沖突,提供系統的制度性方案。
  4.3 適用空間:《長江保護法》僅適用于長江流域,能否復制于其他流域需深入研究  作為流域特別法,《長江保護法》僅適用于長江流域。這種以國家法律的形式為特定的河流流域立法的立法模式,未來能否由長江推廣復制到黃河、珠江等其他大河流域,在我國水事立法體系中增添《黃河保護法》《珠江保護法》等系列新的流域特別法律,需深入研究。
   流域空間是自然人文復合生態系統,各大流域皆有突出的環境問題,但流域環境問題并不必然催生流域特別立法。域外經驗表明,是否制定流域特別立法,受到政治制度、自然地理條件、經濟社會發展、流域功能的復雜性,以及流域特殊性等諸多因素的影響,尤其是大規模的流域經濟開發利用活動往往伴隨著流域特別立法。隨著長江經濟帶建設上升為國家戰略,長江流域成為我國重點開發開放的地區,實現綠色發展、高質量發展的先行先試區,與其他大河流域相比,長江流域空間在相當長的時期內具有自然人文復合條件的特殊性。為保證長江經濟帶高質量發展,必須通過專門立法,為長江流域資源保護提供頂層設計與制度創新。目前,黃河、珠江等其他大河流域實施的流域發展戰略各不相同,流域功能相對簡單,是否復制《長江保護法》的立法模式要認真研究其相應的政治基礎和社會經濟條件。借鑒域外經驗,未來完善我國水事立法需雙管齊下,一方面以流域綜合管理的理念,對涉水四法等全國性單項水事立法予以綜合化改造,完善普遍性流域立法,通過流域規劃、流域綜合管理等制度來解決各大流域的共性問題;另一方面,在其他大河流域的個性問題尚不足以催生流域特別法律時,以行政法規、地方立法來補充規范不同流域的個性問題;條件成熟時,適時制定流域特別法律以彌補普遍性流域立法的不足。
  
  (編輯:于 杰)
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  The development and vicissitude of extraterritorial watershed legislation and its enlightenment to the Law for the Protection of Yangtze River
  QIU Qiu1,2
  (1.Law School, Zhongnan University of Economics and Law, Wuhan Hubei 430205, China; 2.Law School, Hubei University of Economics, Wuhan Hubei 430205, China)
  
  Abstract The development and changes extraterritorial watershed legislation have mainly gone through three stages: the adjustment period to the traditional law, the emergence stage of modern watershed legislation, and the comprehensive stage of watershed legislation. Since the 20th century, driven by scientific and technological progress, river basin management concept and regional economy, River Basin space has become an independent water resources management unit in law, which marks the emergence of modern river basin legislation. Since the 1960s, the legal relationship of watershed has become more and more complex, and the legislation has been gradually integrated, which shows that the watershed legislation has changed from decentralized to centralized and from single to comprehensive. The integration of modern river basin legislation is not only a legislative technology for the integration of ‘fragmentation’ River Basin legislation and local legislation, but also the adjustment and adaptation of law to the spatial expansion of modern river basin. Concepts related to sustainable development, such as ‘ecosystem approach’ and ‘integrated watershed management’, appeared in the legislation, providing a theoretical basis for the synthesis of the legislation on watershed. The definition of ‘watershed space’ in law tends to be holistic and comprehensive, which leads to the continuous redefinition and clarification of ‘watershed space’ in legislation, in order to accommodate and adjust the increasingly complex legal relationship of watershed with more comprehensive legislation. There are two main modes of modern watershed legislation: universal watershed legislation and special legislation for a specific watershed. Political system, physical geography, economic society, watershed function and the particularity of watershed issues are the main factors that decide the enaction of watershed special law. The Law for the Protection of Yangtze River is the first river basin legislation in China in the form of national laws. As a pioneering water legislation, we should first clarify its position in the legal system in order to straighten out the relationship with other laws and regulations. The law enlightenment of the development and change of watershed legislation outside China is that in our water legislation system, the Law for the Protection of Yangtze River should be a watershed special law at the level, which is a new type of water legislation; in content, it is a watershed comprehensive law rather than a single protection law; in space, it is only applicable to the Yangtze River Basin, and it is not suitable to be extended to other large watersheds such as the Yellow River.
  Key words watershed space; watershed legislation; river basin special law; the law for the protection of Yangtze River
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